我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進時期，而一些城市居高不下的房價對住房保障帶來很大壓力。如何破解這一矛盾，成為橫亙于決策者和市場參與者面前的難題。
始于1998年的住房制度改革取得了顯著的成績，但也暴露出一些突出問題�？偟膩砜�，住房改革過程中過度強調(diào)市場化，忽視了住房的社會性質(zhì)和保障屬性，導(dǎo)致房價上漲過快，保障性住房和中低價位普通商品住房供應(yīng)不足，普通居民難以通過市場解決住房問題，特別是中低收入家庭住房困難問題非常突出。
住房兼具經(jīng)濟性和社會性。單純將其視為經(jīng)濟問題，忽視其社會屬性，或者單純強調(diào)其社會性，而忽視經(jīng)濟規(guī)律，都是錯誤的認識。正是住房的社會屬性，要求政府不能將其視為普通的商品，而是應(yīng)考慮其社會影響采取適當?shù)恼呒右愿深A(yù)。為此，十八大報告明確指出，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。
在市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)當使大部分城鎮(zhèn)家庭通過市場購買或市場租賃的方式解決其居住問題。這既是避免政府對市場不當干預(yù)的要求，也是避免財政壓力過大的要求。而要實現(xiàn)這一目標，需要住房市場能夠良性運轉(zhuǎn)，避免房價或房租超過正常家庭的可支付能力。這進而要求政府應(yīng)采取適當?shù)恼�，有效調(diào)節(jié)住房市場的供求。近年來，由于缺乏有效的需求調(diào)節(jié)政策，導(dǎo)致住房市場投機或投資需求占據(jù)重要比重，非理性的住房消費也不斷膨脹，進而導(dǎo)致房價在一段時期內(nèi)過快上漲。為抑制住房市場的投機或投資需求，目前中央政府要求房價過快上漲地區(qū)采取行政性限購政策。但從長期來看，應(yīng)以財稅、金融等經(jīng)濟性手段加以替代。
需要清醒看到的是，中國住房問題的更大挑戰(zhàn)可能在未來，而非現(xiàn)在。
目前，我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平。現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當數(shù)量農(nóng)村富余勞動力及人口轉(zhuǎn)移到城市。當前，住房政策體系主要關(guān)注城市戶籍人口的居住問題。而在新型城市化的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，必須要考慮未來大量從農(nóng)村移居到城市人口的居住問題。
未來住房市場最為突出的問題當屬結(jié)構(gòu)性矛盾，由此也給實現(xiàn)住房保障政策目標形成壓力。住房市場的結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是城鎮(zhèn)居民的住房可支付能力受到嚴重制約;二是保障性住房供給比例較低，難以適應(yīng)新增城市人口的需要。
首先，無論是從城鎮(zhèn)居民收入還是支出視角來看，當前我國城鎮(zhèn)居民對住房的支付能力都十分薄弱。更為嚴重的是，如從未來城鎮(zhèn)新增住房的需求主體——農(nóng)民工的支付能力看，城鎮(zhèn)住房價格更是偏高。按照當前的住房價格水平，農(nóng)民工在城市里無法以購買手段獲得與他們的支付能力相對應(yīng)的住房。
其次，未來實現(xiàn)住房保障目標，最需關(guān)注的主體應(yīng)是部分城鎮(zhèn)低收入家庭、進城務(wù)工人員。滿足這部分群體的基本住房需求是實現(xiàn)新型城市化背景下住房保障目標的當務(wù)之急。從需求主體看，規(guī)模巨大而且還在迅速增加的進城務(wù)工人員即將成為城鎮(zhèn)住房需求的主力軍。2010年到2030年，需要解決已經(jīng)進城或即將進城的農(nóng)民工及其家屬累計約4億人在城鎮(zhèn)居住的問題。從人口規(guī)�？矗@已與現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)相當。絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平都遠遠低于城市房價和房租水平，無法融入城市商品房市場。在農(nóng)民工住房問題上，市場不會自動生產(chǎn)與其需求相匹配的供給，確實存在著市場失靈。只有政府參與的保障性住房，如公租房、廉租房等，才能夠符合他們的住房需求和支付能力。
與此同時，城市居住并非僅僅提供居住空間就足夠了，還需要相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)，需要巨額財政資金作為支撐。客觀地看，中國現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了飛速發(fā)展。然而也要注意，現(xiàn)有的城市面貌煥然一新，恰恰是以愈演愈烈的土地財政作為支撐。城市化建設(shè)資金需求的滿足，需要來自于土地的較高現(xiàn)金流以及相應(yīng)的城市融資能力作為支撐，而后者就需要高房價作為支撐。過高的房價，恰恰是實現(xiàn)住房保障政策目標的主要制約。
展望未來，城市人口的增加，以及城市化標準、品位的提高，都對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)建設(shè)提出了更高的要求。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施單位投資成本將面臨不斷上升的壓力，這都決定了需要巨額資金提供支持。據(jù)預(yù)測，到2020年城市基礎(chǔ)設(shè)施的總投資需求可能高達16萬-20萬億元。抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)工作，同樣是新型城市化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)住房保障政策目標的重要內(nèi)容。而與這一巨大投資需求相對應(yīng)的，是亟待改變的以土地為支撐融資模式。
結(jié)合國際經(jīng)驗，以城市為主體發(fā)債是擺脫土地財政依賴之后加強城市建設(shè)的主要辦法。我國目前城鎮(zhèn)化水平總體上還比較低，而且每年還以一個百分點左右的速度快速發(fā)展，正是處于需要集中資源大幅投入的階段，但還缺乏穩(wěn)定成熟的財力來源予以支撐。解決的一種思路是，通過某種制度安排，把城鎮(zhèn)化建設(shè)未來的收益平移到目前來使用，將來再逐步償還。這就需要建立且大力發(fā)展市政債制度，為城市建設(shè)提供充足穩(wěn)定的資金來源。
(作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任)