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一項(xiàng)征收時(shí)間超過二十年的收費(fèi)在其廢止之時(shí)引發(fā)了外界對(duì)其合理性、流向以及后續(xù)政策的質(zhì)疑，這便是購(gòu)買機(jī)票時(shí)必須繳納的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”。
財(cái)政部于4月17日印發(fā)了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱辦法)，提出廢止機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)，開始征收民航發(fā)展基金。
盡管征收的金額以及其他相關(guān)條款并未發(fā)生變化，但20年來總額將近1000億元的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)流向再次引發(fā)爭(zhēng)議。
建設(shè)費(fèi)轉(zhuǎn)正引爭(zhēng)議
“首先必須要明確一點(diǎn)，之前一直在收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)并非是由民航局或者航空公司收取的，只是民航局清算中心代為征收與清算，如何劃撥調(diào)配是由財(cái)政部來決定的，”一位民航業(yè)觀察人士4月19日在接受本報(bào)記者采訪時(shí)，對(duì)外界普遍提出“坐飛機(jī)已經(jīng)買了機(jī)票，為何還要交機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”這一質(zhì)疑給予了回應(yīng)。
根據(jù)財(cái)政部17日印發(fā)的“辦法”，從4月1日起開始對(duì)旅客征收民航發(fā)展基金，同時(shí)廢止了原機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。財(cái)政部方面介紹說，民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)向乘坐民航國(guó)內(nèi)航班(含國(guó)際、地區(qū)航線國(guó)內(nèi)段)的旅客征收；民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金向使用國(guó)家航線資源從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的航空公司征收。這兩項(xiàng)基金的資金來源不同，但用途基本相同。
按照新的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)及國(guó)際航班每名旅客分別需要繳納50元及90元民航發(fā)展基金。
財(cái)政部一位負(fù)責(zé)人在接受新華社采訪時(shí)表示，民航發(fā)展基金仍維持了原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，沒有額外增加繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。
“辦法”同時(shí)指出，民航發(fā)展基金屬于政府性基金，收入上繳中央國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算。財(cái)政部、中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)對(duì)民航發(fā)展基金的征收、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
在財(cái)政部看來，此次對(duì)民航系統(tǒng)行政性收費(fèi)的改制是為了“提高基金征管效率，更好地統(tǒng)籌安排支持民航發(fā)展的資金”，并且已經(jīng)“經(jīng)國(guó)務(wù)院同意”。
“這種模糊的收費(fèi)始終顯得名不正言不順，之前就多次有人曾經(jīng)提出為什么要旅客在支付機(jī)票成本之外還要負(fù)擔(dān)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的費(fèi)用，但并未引發(fā)太多波瀾�！币晃辉�(jīng)在國(guó)有航空公司供職的人士對(duì)本報(bào)記者表示，“既然此次改制之后這部分資金被明確提出用于民航業(yè)的發(fā)展，那么我們有權(quán)追問之前繳納的那些費(fèi)用投向了哪里，效果如何？”
千億資金流向何方？
“事實(shí)上，因?yàn)閲?guó)內(nèi)民航業(yè)發(fā)展超出預(yù)期的速度，即使此前二十年一直在征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，這部分資金也確實(shí)投入到了民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去了，但對(duì)投入的需求仍然是大量存在的，”一位接近民航局的人士19日在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題并非是這筆錢還收不收，而是收了之后能不能用到需要的地方。”
自1992年3月，當(dāng)時(shí)的民航總局、(現(xiàn)民航局)財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聽取民航考察團(tuán)出國(guó)考察情況及對(duì)民航和機(jī)場(chǎng)管理體制深化改革若干意見匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》的精神，從而正式在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。根據(jù)財(cái)政部以及民航局公布的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)以及幾次全國(guó)兩會(huì)期間相關(guān)代表提出的議案中的數(shù)據(jù)，可以初步得出20年來收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)總額將近1000億元。
“收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)對(duì)民航業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展起到了非常大的作用，特別是在此前相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，中央財(cái)政收入并不充盈的情況下，這筆資金幫助中國(guó)民航業(yè)從起步到快速發(fā)展乃至成為今天這樣全球民航業(yè)重要的一部分有著非常大的幫助�！币晃辉�(jīng)在國(guó)有航空公司供職超過十年的業(yè)內(nèi)資深人士對(duì)本報(bào)記者坦言，“沒有基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，何談民航發(fā)展？十幾年前有多少地方政府能夠拿得出足夠的錢來修建機(jī)場(chǎng)？”
前述民航業(yè)觀察人士對(duì)本報(bào)記者表示，“每年收取的這些費(fèi)用一部分直接返還給民航局，作為中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼以及扶持支線航空等促進(jìn)民航業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的資金，另一部分直接劃撥給地方政府用于發(fā)展地方民航業(yè)。”
根據(jù)記者在財(cái)政部查閱到的《2012年中央政府性基金支出預(yù)算表》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，去年全年民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)安排的支出總額為149.02億元，其中中央本級(jí)支出為54.36億元，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付則為94.66億元。支付給地方的比例超過了60%。
而中央本級(jí)支出的54.36億元最主要的流向?yàn)楹骄�和機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼，占到34.13億元，其他還包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)、空管建設(shè)等方面的基礎(chǔ)性投入。
根據(jù)民航局局長(zhǎng)李家祥在2011年全國(guó)民航規(guī)劃暨機(jī)場(chǎng)工作會(huì)議上的講話顯示，2010年全國(guó)正式運(yùn)營(yíng)的175個(gè)機(jī)場(chǎng)中，有120個(gè)虧損，合計(jì)虧損額達(dá)16.8億元。
“正因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，民航業(yè)發(fā)展也存在極大的不平衡，機(jī)場(chǎng)建設(shè)分布不均，主要城市機(jī)場(chǎng)以及主要航線收入占的比重過大，因此適度的補(bǔ)貼有助于培育市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展�！鼻笆雒窈綐I(yè)內(nèi)資深人士對(duì)本報(bào)記者表示。
“但在政府財(cái)政收入增加，且有大量資金投入到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況之下，仍然將行政性收費(fèi)作為資金來源之一，這當(dāng)然就會(huì)引發(fā)公眾的質(zhì)疑，即使你的資金流向沒有問題，”前述人士表示，“在資金的使用和分配上，當(dāng)然也要遵循一定的原則，不能把京滬穗等一線機(jī)場(chǎng)與西部地區(qū)二三線城市機(jī)場(chǎng)同等對(duì)待，國(guó)有大型航空公司與支線航空公司同等對(duì)待，必須建立一套比較合理的分配機(jī)制�！�
民航局方面表示將聯(lián)合財(cái)政部進(jìn)一步完善“辦法”的相關(guān)配套管理制度和實(shí)施細(xì)則，盡快出臺(tái)通用航空補(bǔ)貼、節(jié)能減排補(bǔ)貼、貨運(yùn)航空補(bǔ)貼和前期工作費(fèi)等辦法。
根據(jù)預(yù)測(cè)，“十二五”時(shí)期民航全行業(yè)投資規(guī)模將超過1.5萬億元，其中基本建設(shè)投資將達(dá)到4250億元。與此同時(shí)，通用航空、國(guó)際運(yùn)輸、航空貨運(yùn)、科技創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用、安全能力建設(shè)等薄弱環(huán)節(jié)也急需政府扶持。民航發(fā)展基金將成為主要的資金來源，發(fā)揮更大作用。
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