今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、河南嵩山少林寺方丈釋永信聯(lián)合15名全國(guó)人大代表向大會(huì)提出了《關(guān)于加強(qiáng)城市管道燃?xì)庑袠I(yè)管理、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的建議》。此舉引起會(huì)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者也曾就此問題進(jìn)行過專題調(diào)研。發(fā)現(xiàn)近年來，全國(guó)不少地方確實(shí)屢屢發(fā)生影響國(guó)計(jì)民生的管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。在石家莊、南京、撫順、焦作、唐山灤縣等地還相繼爆出了城市管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)“一女二嫁”的問題，矛盾不斷深化，且呈愈演愈烈之勢(shì)。
類似事件，根源在于利益沖突：個(gè)別地方官員為了地方短期利益不惜違背政府承諾和法律法規(guī)的尊嚴(yán)，處于上游地位的氣源單位更是為了利益不惜破壞市場(chǎng)游戲規(guī)則，不斷插手下游業(yè)務(wù)。加之央企、民營(yíng)、外資并購(gòu)情勢(shì)不斷，造成城市管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)亂象叢生。
在“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”侵權(quán)糾紛的背后，或許是權(quán)力尋租、重新洗牌之類秘密。而天然氣行業(yè)內(nèi)市場(chǎng)集中度不斷加劇的趨勢(shì)，則更使人憂慮城市燃?xì)鈽I(yè)過去十年以來逐步形成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面是否會(huì)走回頭路。
“一女二嫁”頻現(xiàn)
2011年7月5日，河南焦作市有關(guān)部門決定由“昆侖燃?xì)狻笨偼顿Y5.5億元，再建設(shè)通往焦作市及各縣的天然氣管道146.5公里，年輸供12億立方米。此舉引起了正在從事相同業(yè)務(wù)的7家企業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)。相關(guān)企業(yè)認(rèn)為，借招商引資之名將城市燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)重復(fù)招商，不僅嚴(yán)重傷害了現(xiàn)有企業(yè)的投資熱情和切身利益，而且也擾亂了城市燃?xì)獾恼＝?jīng)營(yíng)發(fā)展秩序，同時(shí)重復(fù)鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)既導(dǎo)致了社會(huì)資源的浪費(fèi)，也為居民埋下了更多的安全隱患。無獨(dú)有偶，“兆薪燃?xì)狻弊?004年底取得唐山市灤縣燃?xì)猹?dú)家特許經(jīng)營(yíng)權(quán)起，就承擔(dān)起為縣城區(qū)域的老百姓安全、廉價(jià)供氣的責(zé)任。但由于氣價(jià)進(jìn)銷倒掛，該公司在民用燃?xì)怃N售方面一直虧損了八年。八年來，不論“兆薪燃?xì)狻睔v經(jīng)怎樣的困境，民用燃?xì)馐蹆r(jià)自始至終未曾變過。2009年，正當(dāng)上游管網(wǎng)建設(shè)狀況改觀，“兆薪燃?xì)狻钡目嘈慕?jīng)營(yíng)面臨曙光之時(shí)，灤縣政府卻又引入“新奧燃?xì)狻�，違背了合同承諾。而“新奧燃?xì)狻备窃诓煌ㄖ罢仔饺細(xì)狻钡那疤嵯�，就�?qiáng)行向?yàn)纯h的工商業(yè)用氣大戶鋪設(shè)管網(wǎng)。
“南京中燃”自2005年取得南京江北區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)后，雖一直埋頭苦干，但因上游供氣價(jià)格機(jī)制尚未理順，虧損了六年。也是在南京中燃即將盈利的2011年，遭到“昆侖燃?xì)狻睆?qiáng)行殺入攪局。
為什么先拿到燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商寧愿虧損也要為老百姓供氣？因?yàn)槠淙〉玫奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)中有此項(xiàng)義務(wù)的約束。那么，企業(yè)的利潤(rùn)從何而來？對(duì)于工商業(yè)用氣大戶的銷售才是企業(yè)的利潤(rùn)源泉，也是彌補(bǔ)居民用氣虧損的來源。
對(duì)“南京中燃”和“兆薪燃?xì)狻倍�，兌現(xiàn)了當(dāng)初的承諾，自運(yùn)營(yíng)以來一直承受著民用燃?xì)怃N售的巨額虧損，努力發(fā)展著服務(wù)區(qū)內(nèi)的工商業(yè)戶。直到即將進(jìn)入燃?xì)怃N售的整體盈利年度之際，卻突然發(fā)現(xiàn)，賴以生存獲利的業(yè)務(wù)正被別人虎視眈眈地盯著，，能不令人痛心疾首嗎？
工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)被剝離出特許經(jīng)營(yíng)范圍，后果是不言而喻的。先期進(jìn)入的燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)利益受到嚴(yán)重影響，企業(yè)的平均運(yùn)營(yíng)成本短期內(nèi)無法得到降低，是否會(huì)被迫調(diào)高其他用戶的售價(jià)，亦或降低服務(wù)的質(zhì)量，尚不得而知。
某些企業(yè)以所謂資源優(yōu)勢(shì)或聯(lián)合行政權(quán)力擠壓市場(chǎng)先行者，最終使得城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面愈演愈烈。
違法成本太低
自2002年市政公用事業(yè)改制以來，以獲取“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”為核心的燃?xì)庑袠I(yè)競(jìng)爭(zhēng)從未停止。根據(jù)原建設(shè)部頒布的《市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條第二款“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”的規(guī)定，城市燃?xì)庑袠I(yè)并非必須實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度。事實(shí)上，北京、上海、廣州等許多大城市迄今為止也沒有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。
特許經(jīng)營(yíng)行為是行政行為，但不是行政許可行為，雙方簽訂的協(xié)議仍舊是平等自愿的民事合同，受合同法保護(hù)。一些地方政府之所以隨意單方更改或者廢止合同，不僅僅是由于違法成本低，更主要的是這些地方政府官員就沒有把自己視為法律地位平等的一方，通過濫用權(quán)力可以恣意違約或毀約。
“優(yōu)勝劣態(tài)，這是自然的。但也不能割裂燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展歷史呀！在改革之前，全國(guó)范圍內(nèi)的城市燃?xì)鈳缀跞紘?yán)重虧損，有些地方政府開出十分優(yōu)厚的條件也沒人接手。現(xiàn)在經(jīng)過我們的苦心經(jīng)營(yíng)，城市燃?xì)庑袠I(yè)的市場(chǎng)價(jià)值被重新評(píng)估，就都來搶了�！薄罢仔饺�?xì)狻笔挚鄲馈?BR>
許多業(yè)內(nèi)人士包括法律界專家、學(xué)者，對(duì)“兆薪燃?xì)狻痹馇謾?quán)這類的訴訟案結(jié)局都不抱樂觀態(tài)度，甚至認(rèn)為打官司只是溝通的一種手段，打贏官司的結(jié)果也可能最終“失去市場(chǎng)”。其認(rèn)為這類事件之所以頻頻發(fā)生，根源就是地方政府及相關(guān)部門法律意識(shí)極其淡漠，他們“違法的成本又太低了”，因而會(huì)由于種種原因朝令夕改，甚至像上述案例一樣前令不改，就公然“一女二嫁”。例如，地方政府決策者出現(xiàn)人事調(diào)整，新來的決策者或因欲顯示自我權(quán)威，或者要實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租目的，就會(huì)找理由“重新洗牌”。
法律法規(guī)不完善
《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》在2011年的問世，使得燃?xì)庑袠I(yè)無法可依的局面徹底結(jié)束。但《條例》確立的“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可制度”給管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)增加了不少新規(guī)，這讓部分已備受燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)奪之困的運(yùn)營(yíng)商們又添幾分新愁。燃?xì)庑袠I(yè)未來的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)可能更加慘烈�；仡櫧陙砣�?xì)庑袠I(yè)發(fā)生的種種事件，這種苗頭已經(jīng)越來越明顯。
政府通過向社會(huì)公開招標(biāo)的方式選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者，授予其在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)燃?xì)猱a(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，是2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》確立的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的核心內(nèi)容。不過，業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，雖無正式“名份”，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度早在2002年燃?xì)馐袌?chǎng)開放伊始就已經(jīng)得到了各方認(rèn)可。
當(dāng)時(shí)供水、燃?xì)獾仁姓檬聵I(yè)長(zhǎng)期虧損，在全國(guó)范圍都是一個(gè)普遍現(xiàn)象。2002年原建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，急于擺脫城市供氣包袱的地方政府與希望進(jìn)入燃?xì)庑袠I(yè)的民間資本、境外資本一拍即合，通過多種方式確定合作關(guān)系。
《意見》的頒布拉開了城市燃?xì)馐聵I(yè)改革的序幕，天然氣行業(yè)下游市場(chǎng)逐步開放，各路資本競(jìng)相涌入使生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、效率、服務(wù)、管理以及行業(yè)利潤(rùn)改善明顯，整個(gè)行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道。
2004年頒布的《辦法》對(duì)“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”授權(quán)主體、程序、權(quán)利等具體內(nèi)容都做了詳細(xì)規(guī)定。盡管行業(yè)內(nèi)的法律專家表示，原建設(shè)部出臺(tái)的這個(gè)文件只是為了完善特許經(jīng)營(yíng)的形式，并沒有否定過去幾年中已經(jīng)取得的改革成果。但客觀來說，2011年的新頒《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》讓過去很多擁有“合法”的經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者變得“不合法”。
壟斷格局或?qū)⑿纬?/STRONG>
2012年伊始，中國(guó)天然氣市場(chǎng)就硝煙彌漫。新奧能源控股有限公司突然收購(gòu)中國(guó)燃?xì)饪毓捎邢薰�，這昭示著中國(guó)天然氣的行業(yè)格局正在發(fā)生著劇烈變化。
據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者了解，近年來，中國(guó)的天然氣市場(chǎng)匍匐著幾股力量：上游巨頭攜資源優(yōu)勢(shì)，正在積極進(jìn)軍下游燃?xì)夥咒N市場(chǎng)，其中“昆侖燃?xì)狻币呀?jīng)頗具規(guī)模；以華潤(rùn)為代表的央屬燃?xì)夤窘柚Y金優(yōu)勢(shì)，不斷高價(jià)購(gòu)并國(guó)內(nèi)的大型燃?xì)忭?xiàng)目；以“中華煤氣”、“中國(guó)燃?xì)狻�、“新奧能源”為代表的外資燃?xì)夤窘陙戆l(fā)展迅速，希望在短時(shí)間內(nèi)可以在行業(yè)內(nèi)占據(jù)重要地位。
“新奧能源”意欲一舉成為城市燃?xì)鈽I(yè)的龍頭。但此舉立即遭到“中國(guó)燃?xì)狻倍戮值牡种�，近期又傳出“中�?guó)燃?xì)狻睌?shù)千員工也聯(lián)名反對(duì)“新奧能源”的敵意收購(gòu)。此外，據(jù)悉，因并購(gòu)涉嫌壟斷，商務(wù)部正在啟動(dòng)對(duì)該案的反壟斷審查，“新奧能源”是否成功尚存變數(shù)。
中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授劉毅軍指出：未來石油公司將利用資源和管道的優(yōu)勢(shì)，更多地進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈下游分銷環(huán)節(jié)，通過資本市場(chǎng)等多種方式，展開新一輪爭(zhēng)奪，謀求對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的控制。
中投顧問能源行業(yè)研究員宛學(xué)智認(rèn)為，“如果此次收購(gòu)成功，新奧能源將成為國(guó)內(nèi)第一大燃?xì)夤�，屆時(shí)我國(guó)城市燃?xì)馐袌?chǎng)的集中度將會(huì)進(jìn)一步提高，能源價(jià)格上漲的預(yù)期也會(huì)隨之增強(qiáng)�！眲⒁丬妱t表示，就石油公司而言，已完全實(shí)現(xiàn)了對(duì)天然氣的捆綁定價(jià)，固化了其對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷。在這種產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)商將利用壟斷管道的勢(shì)力，謀求在定價(jià)上的利益，因此政府想放開天然氣出廠價(jià)格，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，難度更大了，時(shí)間也更長(zhǎng)了。
面對(duì)上述困境，眾多的城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商寄希望于以“保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)制度”和“反壟斷”為核心的市場(chǎng)化和法制化改革，希望相關(guān)部門能加快燃?xì)庑袠I(yè)監(jiān)管制度的配套改革，堵塞因制度與立法不夠完善造成的權(quán)力尋租和不公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。
確保城市管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)業(yè)的充分、有序競(jìng)爭(zhēng)，單純依靠加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和完善法律法規(guī)還不夠。如果全行業(yè)逐步被少數(shù)巨頭所壟斷的話，行業(yè)監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法勢(shì)必會(huì)遇到巨大阻力。因此，如何逐步推進(jìn)天然氣全行業(yè)的市場(chǎng)化改革，無疑將成為一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，擺在政府和全社會(huì)的面前。