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2011年3月，歐盟宣布，從2012年1月1日起，將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)，屆時，全球4000多家經(jīng)營歐洲航線的航空公司均須為碳排放支付“買路錢”，僅中國民航業(yè)2012年將為此支付約8億元人民幣。歐盟此舉遭到中國、美國、俄羅斯、印度、巴西、南非、日本等國的強烈反對，但歐盟并未因此而松動。
歐盟將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易系統(tǒng)已成為歐盟在國際氣候變化談判中的新砝碼。雖然碳減排早已是氣候變化議題下國際航空業(yè)的努力方向，但是歐盟這次以強硬態(tài)度將國際航空業(yè)納入歐盟排放交易系統(tǒng)，卻仍使得國際航空業(yè)措手不及，也給航空業(yè)敲響警鐘，需著力在更加激烈的國際競爭中化解“碳之痛”。
歐盟征收國際航空碳排放費的核心概念
核心概念是實施航空業(yè)碳排放配額，讓進入或離開歐盟境內(nèi)的所有航班支付“買路錢”
歐盟排放交易系統(tǒng)(EUETS)構(gòu)成了歐盟氣候政策的主要內(nèi)容。目前，EUETS中包括了熱能凈使用量超過20兆瓦的能源和工業(yè)部門，涵蓋企業(yè)超萬家，溫室氣體排放量占?xì)W盟溫室氣體排放總量的40%。歐盟對外宣稱的溫室氣體減排的目標(biāo)是，到2050年將溫室氣體排放量在199年水平的基礎(chǔ)上減少80%。
EUETS是一個“限額與交易”系統(tǒng)，這是一種通過市場機制對某部門碳排放總量進行限制的手段，通常由中央政府所屬機構(gòu)負(fù)責(zé)，EUETS負(fù)責(zé)運作的是歐盟�！跋揞~與交易”系統(tǒng)是在確定排放總量的基礎(chǔ)上，各排放企業(yè)再根據(jù)使用情況通過分配或競拍排放量的形式獲得排放許可。企業(yè)因為節(jié)能減排而產(chǎn)生多余的排放量可以出售給那些不愿或者無法降低排放量的企業(yè)。
理論上，“限額與交易”系統(tǒng)是最具有成本效益的節(jié)能減排手段。通過降低排放量，減排成本低的企業(yè)能夠?qū)⒍嘤嗟呐欧帕砍鍪�。建立一個相對合理并且穩(wěn)定的污染物排放量價格機制是“限額與交易”系統(tǒng)成敗的關(guān)鍵。只有形成一個相對合理并且穩(wěn)定的污染物排放量價格，才能促使企業(yè)有積極性加大減排的投入。
在人類所導(dǎo)致的全球溫室氣體排放中，航空業(yè)目前所占的比例僅為2%-3%。然而，航空業(yè)排放在1990到2006年間增長了98%，增長速度為行業(yè)之首。隨著航空出行需求的增長，以及能源等其它行業(yè)紛紛采取減碳措施，航空業(yè)碳排放量占人類所導(dǎo)致的全球溫室氣體排放量的比例將會有所增長。據(jù)估計，到2020年航空業(yè)排放量將達到8億噸，到2050年航空業(yè)排放量將占全球排放總量的10%。
長期以來，國際航空業(yè)都在積極致力于降低燃料的消耗，此舉最初是為了擴大運營范圍，近年來卻是出于降低成本的需要，同時也是致力于減少溫室氣體排放的善舉。然而航空業(yè)所取得的溫室氣體減排的進展多是技術(shù)層面的，因為目前的飛行系統(tǒng)已趨成熟，進一步加以完善的余地有限。在開發(fā)開放轉(zhuǎn)子系統(tǒng)和翼身融合(飛翼)等更具革命性的飛行系統(tǒng)時不僅面臨一些技術(shù)難題，而且造價非常昂貴。在沒有實際的壓力下，企業(yè)趨利避害的特點使得破解技術(shù)難題的動力并不大。
另外，由于飛機的運行壽命很長，造成新的飛行系統(tǒng)技術(shù)對于現(xiàn)有機隊的影響也非常有限。大型航空公司可能會比較頻繁地更換飛機，但是一些小型航空公司的飛機的使用壽命往往在15到20年左右。結(jié)果就是，小型航空公司的飛行系統(tǒng)的技術(shù)水平要落后于現(xiàn)有技術(shù)水平15年左右。正是出于這點，歐盟認(rèn)為有必要將國際航空企業(yè)納入EUETS，從而促使航空公司將應(yīng)對氣候變化的緊迫性體現(xiàn)在其日常運營之中。
歐盟征收國際航空碳排放費政策的一個核心概念是航空業(yè)排放配額(簡稱EUAs)。整個國際航空業(yè)的配額將以2004-2006年的年平均排放量為基數(shù)，再乘上一個百分比。如整個國際航空業(yè)在2012年的排放配額的上限是基數(shù)的97%。到2014年，排放配額的上限將進一步減至基數(shù)的95%。
對于每一個航空公司而言，分配給其2012年的配額，取決于該企業(yè)2010年的排放量在歐盟的總排放中所占的比例。在2012年，85%的配額將會是免費發(fā)放給各航空公司的。也就是說，如果某航空公司在2012年將維持2010年的航班次數(shù)，而且沒有成功地減少排放，那么它需要購買17.5%的排放權(quán)[1.00-(0.85×0.97)×100%]。
歐盟征收國際航空碳排放費政策要求，對往返歐盟國家以及在歐盟內(nèi)部飛行的航班實行碳排放配額制度，超出的企業(yè)需要購買配額，這意味著歐盟和非歐盟國家的所有航空公司都必須購買碳排放許可配額，為其進入或離開歐盟境內(nèi)的所有航班支付碳排放費用。歐盟征收國際航空碳排放費政策規(guī)定，對于落地到歐洲的航班，從上一站起飛為起點開始算。比如從北京直飛巴黎，算全程；如果從北京飛迪拜，再飛挪威，再飛巴黎，那么就只算挪威到巴黎那一段。這是對這個政策的一個爭議焦點，因為這會產(chǎn)生溢出現(xiàn)象，即會造成航空公司為減少被征收碳費而增加轉(zhuǎn)機的次數(shù)，本可以從北京直飛巴黎的，也改成從北京飛迪拜，再飛挪威，再飛巴黎，這實際上又促使增加了碳排放量。歐盟征收國際航空碳排放費政策的目標(biāo)雖說是為減少碳排放，結(jié)果卻可能是鼓勵轉(zhuǎn)機而增加碳排放。
歐盟強征航空碳排放費引法律爭議
爭論的焦點主要是圍繞其合法性，這場爭論目前還遠(yuǎn)未停止
歐盟擬于2012年開始征收國際航空碳排放費政策公布后，俄羅斯、印度等國相繼表達了反對乃至反制EUETS的決心，泰國國際航空公司總裁阿瑪拉南甚至聲稱，歐盟將國際航空業(yè)納入其碳排放交易體系是一項“愚蠢的政策”。
2011年9月27日，中俄兩國政府對外發(fā)布了反對歐盟將國際航空業(yè)納入EUETS的共同聲明；隨后，在印度新德里，中國與美、俄、印度、巴西、南非、日本等26國共同簽署了有關(guān)反對EUETS的聯(lián)合宣言。11月2日，26個非歐盟國家就歐盟的這一計劃正式向國際民航組織提出抗議。
針對歐盟強征航空碳排放費的決定，從一開始就有爭論，爭論的焦點主要是圍繞其合法性，這場爭論目前還遠(yuǎn)未停止。2009年12月，代表美國航空業(yè)的美國航空運輸協(xié)會(ATA)和三家美國的航空公司在倫敦的法院起訴歐盟的這一決定。英國法院認(rèn)為這個問題涉及到整個歐盟共同體的利益，在2010年5月上訴到歐洲法院(ECJ)。
美國航空運輸協(xié)會認(rèn)為歐盟排放交易系統(tǒng)(EUETS)不應(yīng)適用于歐盟以外的航空公司。美國航空運輸協(xié)會的主要觀點是，EUETS對非歐盟航空公司的碳排放收費違反了1944年《芝加哥公約》、1997年《京都議定書》和2007年《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》。
關(guān)于《芝加哥公約》，美國的訴求的理由涉及第1條主權(quán)原則、第11條領(lǐng)空限制和非歧視原則以及第15條關(guān)于收費和第24條關(guān)于禁止對燃油征收海關(guān)關(guān)稅的規(guī)定。美國認(rèn)為非歐盟航空企業(yè)沒有義務(wù)為它在第三國領(lǐng)空、公海和領(lǐng)空的飛行承擔(dān)碳排放配額。但是，美國的立場可能不能成立，英國法院辯方的立場占據(jù)上方。
首先，英國辯方指出，歐盟作為整體不是芝加哥公約的簽署方，所以不受芝加哥公約的制約。如果歐洲法院支持這個觀點，那么就可以不考慮控方關(guān)于芝加哥公約的觀點。
其次，即使適用芝加哥公約，要求航空公司為第三國上空的飛行承擔(dān)碳排放責(zé)任并沒有侵犯第三國的領(lǐng)空主權(quán)，因為EUETS并不影響第三國自由地執(zhí)行減排措施和決定飛行器進出領(lǐng)空。
第三，要求飛入和飛出歐盟的所有航空器承擔(dān)碳排放責(zé)任也不存在歧視的問題，并不沒有違反《芝加哥公約》第11條的領(lǐng)空限制和非歧視原則。
第四，關(guān)于《芝加哥公約》第15條的收費的規(guī)定。英國辯方認(rèn)為歐盟碳排放交易系統(tǒng)不構(gòu)成任何收費，而是一種行政性機制，要求航空公司監(jiān)督和報告他們的排放情況，并給予他們選擇權(quán)，要么在所給予的配額范圍內(nèi)運營，要么超出所給予的配額運行，但是需要購買配額。即使是購買額外的配額，這也不構(gòu)成《芝加哥公約》第15條意義上的費用。再退一步，即使購買配額被認(rèn)為是“費用”，也不是因為第15條規(guī)定的“只是因為經(jīng)過或者進出領(lǐng)空”而支付的費用。
第五，關(guān)于《芝加哥公約》第24條禁止對燃油征收海關(guān)關(guān)稅的規(guī)定。因為航空器上的燃油始終在飛行器上，不存在進入海關(guān)的問題，EUETS產(chǎn)生的費用并不是海關(guān)征稅。
盡管如此，《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》還是給美國航空企業(yè)一線機會。該雙邊協(xié)定的第11條(2)(c)款關(guān)于對燃油收稅的規(guī)定，明確禁止對燃油消費征收稅費。美國航空運輸協(xié)會指出為排放購買配額構(gòu)成了“基于燃油消費的收費”。歐洲法院曾經(jīng)在1999年的一個C-346/97案例中支持瑞典根據(jù)燃料的消費對碳排放征稅，說明對燃油消費的排放收費的確構(gòu)成了《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》所禁止的稅費。
此外，美國認(rèn)為歐盟單邊征收航空業(yè)的碳排放費違反了1997年的《京都議定書》，因為京都議定書規(guī)定，各方應(yīng)當(dāng)“通過國際民用航空組織”尋求減少航空業(yè)碳排放。但是英國辯方指出，京都議定書要求通過國際民用航空組織，但是并沒有要求只通過國際民用航空組織。當(dāng)然，美國引用京都議定書本身就有一些滑稽，因為眾所周知美國至今還沒有簽署京都議定書。所以這個問題可以忽略。
從目前歐美爭辯的結(jié)果來看，一個可能的結(jié)果是美國關(guān)于《芝加哥公約》的訴求失敗，但是關(guān)于《美國歐盟開放領(lǐng)空協(xié)議》美的爭辯成立，即最終結(jié)果是：國際航空業(yè)納入EUETS這個政策從整體上站住了，但是根據(jù)《美歐雙邊開放領(lǐng)空協(xié)議》的規(guī)定，美國航空企業(yè)可以排除在這個政策之外而不用支付碳排放費。也就是說，一方面，美國這個最大的航空團隊不需要向EUETS支付排放費，而其它國家的航空企業(yè)將被納入EUETS。這也許是中國航空最不希望看到的局面。
2011年10月6日，歐洲法院檢察長在其出具的法律意見書中指出，歐盟將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系是符合國際法的精神的，也沒有違反國際航空協(xié)定。這增加了歐盟成功的希望。盡管這一聲明并不具有法律效力，而且歐洲法院的法官將在晚些時候作出裁決，但是裁決通常是與意見書相符的。
2011年10月10日，歐盟委員會氣候行動委員指出，歐洲法院的裁決為航空業(yè)納入EUETS掃清了法律障礙，該項措施將如期于2012年1月1日正式實施。
2012年年初，歐洲法院將就美國航空運輸協(xié)會訴歐盟一案作出判決。如果判決有利于歐盟的話，航空業(yè)將于2012年1月1日被納入歐盟碳排放交易體系。
歐盟強征航空碳排放費的驅(qū)動因素
一旦航空業(yè)碳排放費開始征收，歐盟僅2012年就可收獲12億美元資金。對于目前“很差錢”的歐盟來說，這是筆不小的收入
11月30日，歐盟氣候變化談判代表梅茨格在德班氣候變化大會上重申，將國際航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的決定“不可更改”。深受債務(wù)危機困擾的歐盟，決定冒天下之大不韙，在征收航空碳稅問題上“一條道走到黑”。這意味著，自2012年1月1日起，所有降落在歐盟機場的航班，均要留下“綠色買路錢”。
歐盟在強征航空碳排放費的法律戰(zhàn)役之中，實際上是輸不起的。因為一旦失敗，歐盟能源政策的核心支柱就會遭到削弱，其在全球氣候變化談判中的領(lǐng)導(dǎo)地位也將受到威脅。
面對這么大的風(fēng)險，歐盟并不會打無準(zhǔn)備之戰(zhàn)。歐盟研究將EUETS覆蓋到國際航空業(yè)的問題時日已久。2009年1月，歐盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空業(yè)納入歐盟的碳排放交易權(quán)系統(tǒng)，并將包括與歐盟有飛行業(yè)務(wù)的非歐盟航空運營商。歐盟在第2008/101/EC指令中明確把減少航空業(yè)對氣候的影響作為其最基本的動因。這個指令的主要依據(jù)是：雖然2006年歐盟溫室氣體的排放量比1990年的水平下降了3%，但是同期國際航空業(yè)的排放量卻翻了一番。2012年航空業(yè)的碳排放量預(yù)計為2300萬噸，并在2020年達到1億2200萬噸。同時，歐盟早在幾年前就向歐盟外各國通報了準(zhǔn)備將國際航空業(yè)納入EUETS決定的情況，也就此項決定向歐盟外各國征求了意見。歐盟將自己置于輸不起的法律戰(zhàn)役之中，我們不禁要問：歐盟為什么要發(fā)動這場戰(zhàn)爭？
首先，歐盟此舉的戰(zhàn)略目的是，借助于航空業(yè)的國際性，把區(qū)域性溫室氣體減排方案擴展到全球范圍，從而顯示其在解決氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領(lǐng)域的優(yōu)勢。
其次，歐盟如果成功地將其EUETS推廣到國際航空業(yè)，就有可能為歐盟未來在鋼鐵、電力、水泥等其它行業(yè)中推廣實施全球性的行業(yè)減排方案鋪平道路，這樣就達到全球共同承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的目的。
第三，歐盟把國際航空業(yè)納入EUETS將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導(dǎo)地位。以市場為基礎(chǔ)的EUETS推廣到國際航空業(yè)，也必將帶動歐盟的一批新興企業(yè)可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業(yè)務(wù)(MRV)、碳交易和碳金融業(yè)務(wù)市場。
第四，歐盟通過掌握航空業(yè)碳排放收費標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，從而掌控航空運輸業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的市場控制權(quán)，給外國航空運輸服務(wù)商進入歐洲制造了障礙。金融危機后，各國為了保證國內(nèi)就業(yè)、保護貿(mào)易利益，都盡可能出口本國服務(wù)業(yè)，從貿(mào)易角度，歐盟有削弱他國企業(yè)競爭力的目的，如果將航空業(yè)納入歐盟交易體系，歐盟既是裁判員，同時其公司和盟外國家公司又都是運動員，歐盟可以通過各種手段，在操作層面向歐盟內(nèi)企業(yè)給予傾斜。
第五，歐盟此舉是解決歐洲航空業(yè)競爭力的實際問題。如果只有歐洲的航空企業(yè)需承擔(dān)溫室氣體的減排任務(wù)，而非歐盟的航空公司不承擔(dān)任何減排負(fù)擔(dān)，那么歐盟航空公司的運營成本將在同等條件下高于歐盟以外的航空公司。在競爭十分激烈的國際航空市場中，這個額外的碳成本將使歐盟航空公司處于不利的競爭地位。如果歐盟征收的航空業(yè)碳排放費是以稅費的形式收取，將會直接進入歐盟的“國庫”中，如何使用就不是他國能控制的。歐盟有可能將這筆資金用于航空公司的碳減排，實際上就是變相給歐盟內(nèi)的航空公司予以補貼。即使是用于航空節(jié)油技術(shù)研發(fā)，也是讓歐盟自己的航空公司更有競爭力。
第六，征收航空業(yè)碳排放費收入可觀。據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)估，一旦航空業(yè)碳排放費開始征收，僅2012年歐盟就可收獲12億美元資金。對于目前“很差錢”的歐盟來說，這是筆不小的收入。
總之，為顯示其在國際政策、市場機制和國際氣候變化談判中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以及對歐盟航空業(yè)競爭力的擔(dān)憂，是歐盟如此堅決地要把國際航空業(yè)納入EUETS的核心驅(qū)動因素。
中國航空企業(yè)的博弈對策
首先利用法律手段啟動法律訴訟程序，再是建立自主減排政策打造低碳形象
在德班氣候峰會上，“77國集團+中國”和“基礎(chǔ)四國”在發(fā)言時均表示，歐盟將國際航空業(yè)排放納入歐盟碳排放交易體系，違反了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的原則和規(guī)定，將損害國際社會合作應(yīng)對氣候變化的努力。但歐盟看來心意已決。在11月30日舉行的德班氣候變化大會歐盟代表團新聞會上，歐盟氣候變化談判代表梅茨格說，征收航空業(yè)碳排放費的決定是基于歐盟區(qū)域內(nèi)法規(guī)，即“國內(nèi)法”而作出，不管如何，歐盟都會執(zhí)行。
歐盟的這一決定讓很多國家“很受傷”。國際航空運輸協(xié)會此前測算，歐盟如果執(zhí)行這一決定，第一年進出歐盟的航空公司需要為碳排放繳納的費用將會使得航空業(yè)的成本增加35億歐元，并且這一數(shù)字會逐年遞增。歐盟此舉無疑也將大大增加中國民航業(yè)的運營成本，據(jù)中航協(xié)預(yù)計，中國民航業(yè)僅2012年就將支付約8億元人民幣成本，到2020年時則將增至30億元人民幣，9年累計支出約176億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬元人民幣的額外成本。
2011年3月中旬，中國航空運輸協(xié)會(CATA)代表中國航空公司對歐盟提出嚴(yán)正聲明，反對這種單邊主義作法。2011年10月19日，中國航空運輸協(xié)會代表我國航空公司與歐盟代表交涉未果，堅定了對歐盟ETS提出法律訴訟的決心，并表示將于今年年底之前采取“法律行動”。
當(dāng)前，中國應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對，爭取有利于航空業(yè)發(fā)展的空間。首先應(yīng)利用法律手段，并且應(yīng)盡快啟動法律訴訟程序。因為通過起訴可以對歐盟產(chǎn)生壓力，促進歐盟和中國進行對話和協(xié)商。法律訴訟方式上可以參照美國的模式，由航空協(xié)會和航空企業(yè)聯(lián)合起訴。在爭辯理由的選擇上，引用芝加哥公約條款的難度較大，美國的案例也說明了這一點。
中國一方面可以在法律訴訟以及政治談判上展開行動，另一方面，在國內(nèi)建立航空企業(yè)自主減排政策，從管理方式、制度結(jié)構(gòu)、技術(shù)應(yīng)用和市場手段上等方面做好充分準(zhǔn)備，分階段配合國內(nèi)自主減排目標(biāo)實現(xiàn)行業(yè)減排。中國航空企業(yè)要著眼未來，必須要打造低碳的形象，才能在未來更有競爭力。
