面對“臟、亂、差”的城市發(fā)展問題和愈加拉開的城鄉(xiāng)差距，近年來云南開遠市通過創(chuàng)新“大包保制”、“三大主體論”和“整市推進論”體制，扎實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、開展社區(qū)治理，摘掉了“灰城”、“臭城”的帽子，讓交通、教育、文化、醫(yī)療發(fā)展成果也惠及鄉(xiāng)村群眾，走出一條縣域社會治理之路。
體制創(chuàng)新 從宏觀管理到微觀治理
位于云南省東南部的開遠市是一座以礦產(chǎn)資源開采和化工為主的資源型城市，工業(yè)化帶來的環(huán)境問題一度使其成為遠近聞名的“灰城”、“臭城”。然而與城市快速發(fā)展形成鮮明對比的是，大山深處的農(nóng)村卻漸行漸遠。據(jù)統(tǒng)計，開遠市“十·五”期間的固定資產(chǎn)投資中農(nóng)業(yè)投資僅占1.2%，城鄉(xiāng)收入差距最多達到6倍。
開遠市委書記李存貴認為，在縣域社會治理的實踐中，堅持科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等“四個文明”共同發(fā)展成為開遠市決策層的戰(zhàn)略思想，而具體政策措施的成效將考驗開遠市決策層的執(zhí)政能力。
為此，開遠市制定出臺了相關(guān)的14個配套文件和政策，撬動人才、資金、技術(shù)等要素加快向農(nóng)村流動，采取強勢推進的措施做“無米之炊”。開遠市將黨員干部“掛鉤聯(lián)系制”升級為涵蓋全市社區(qū)、村莊、企業(yè)的“大包保制”，“包”即包干，“�！奔幢ＷC，全市所有有固定收入的在崗干部、職工與村委會、社區(qū)、企業(yè)等單位和農(nóng)村特困家庭、城市低保戶為結(jié)成“幫扶對子”。他們在幫扶時，既要“包干”，又要“保證”。在2010年的特大干旱波及開遠時，“大包保制”成為困難群眾飲水、吃糧的重要保證。據(jù)統(tǒng)計，掛鉤“包保”的部門和人員共送水20多萬立方米，確保了困難家庭的用水。
面對巨大的城鄉(xiāng)差距，開遠市決策層認為不能單純寄希望于市場的力量來彌合，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，提出“三大主體論”和“整市推進論”�！叭笾黧w論”使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主體、事項內(nèi)容和相互關(guān)系得以明確和具體，為城鄉(xiāng)一體化的分工合作、相互協(xié)調(diào)促進創(chuàng)造了積極條件�！罢型七M論”成為開遠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法寶：即不搞一村一點，也不搞一鄉(xiāng)一片，而是整市推動，整體突破，橫向到邊、縱向到底。
除此之外，開遠還實行“大督查”機制為各項政策措施“撐腰”。2010年3月開始，開遠市紀委、監(jiān)察局率先實現(xiàn)對市委督查室和政府辦督辦科連人帶編的收歸管理，邀請市人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、新聞媒體人員參加督查，將多股力量匯成“大督查”工作方式。
云南省社會科學(xué)院院長納麒認為，開遠的探索推動了行政體制在實踐中由垂直結(jié)構(gòu)進一步向扁平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，兼顧縣域社會治理的“微觀”和“宏觀”，實現(xiàn)了社會管理從面到點的無縫對接。
整市推進 共建城鄉(xiāng)一體化
在實踐中，開遠市決策層首先確定城鄉(xiāng)一體化的有效切入點是解決與農(nóng)民切身利益和日常生活密切相關(guān)的“行路難”、“就醫(yī)難”、“就學(xué)難”等“十四難”。2006年以來，市財政為新農(nóng)村建設(shè)、特別是水電路等農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)投入近10億元，提前8年解決全市農(nóng)村人畜飲水安全問題；為農(nóng)村安裝路燈7000多盞，實現(xiàn)村莊夜晚全面亮化，且路燈電費納入市級財政預(yù)算；每個自然村有了公共廁所。
開遠市還投入大量財力用于農(nóng)村社會事業(yè)項目建設(shè)，促進城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。目前，開遠市城鄉(xiāng)醫(yī)療實行“同比例報銷”，且報銷額度向農(nóng)村傾斜，市民最高每人可報10萬元，而農(nóng)民每人最高可報15萬元；全面普及農(nóng)村學(xué)前教育，安排專項資金資助農(nóng)村家庭貧困的幼兒、小學(xué)生、中學(xué)生和大中專學(xué)習(xí)，并建立從幼兒到博士生就讀獎勵機制；投入資金在農(nóng)村建籃球場、足球場、文化活動室等，每年每個村委會由市財政補助文藝活動經(jīng)費5000元，如今有近800支農(nóng)村文藝隊活躍在開遠城鄉(xiāng)；對農(nóng)村70歲以上無固定收入的老年人實施生活補助；實施農(nóng)民工基本醫(yī)療保險制度，制定和出臺了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法�！�
為破解城鄉(xiāng)“二元”體制，開遠市在戶籍上進行了一系列探索，2006年至今，通過深化戶籍制度改革促進公民遷徙自由，實現(xiàn)了一元化戶籍管理，常住人口從2005年的25.9萬人增加到目前的近27萬。
在此過程中，開遠市政府注重調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性，共同參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步探索建立提高農(nóng)民群眾自主發(fā)展能力的有效機制，為農(nóng)村經(jīng)濟社會進步注入長久動力。例如，在修建農(nóng)村道路方面，政府通過投入10萬噸水泥補助，帶動了農(nóng)村250多萬人次的投工投勞，先后完成了全市所有自然村的道路硬化工程。
社區(qū)治理 市民幸福感與日俱增
上個世紀80年代末期90年代初期，開遠社會治安一度較差，偷搶事件時有發(fā)生，許多路過的人都缺乏安全感。從2007年開始，開遠實施了社區(qū)治安規(guī)范化治理，每個社區(qū)、居委會做到有機構(gòu)、有人做事、有檔案臺賬、有工作經(jīng)費和規(guī)章制度。如今，開遠僅摩托車、自行車義務(wù)巡邏隊已超過10支，各村寨關(guān)于群防群治方面的檔案臺賬清清楚楚。
為做好影響較大的吸毒人員管理工作，2005年，開遠市提供土地、投入資金建設(shè)了一個特殊的雨露社區(qū)，淺綠色社區(qū)樓房、巍峨的廠房映入眼簾，鮮花、綠草交錯掩映。數(shù)百名戒毒“學(xué)員”在這里找到了生活的自信，他們稱它為溫暖的“家”。在社區(qū)內(nèi)結(jié)婚不久的“學(xué)員”張云強(化名)和妻子趙婷(化名)說：“在社區(qū)里戒毒有尊嚴、有效果、有盼頭。我們進來后不久就結(jié)了婚！”
不僅生活重生，學(xué)員們用雙手創(chuàng)造價值，體會充實與自信。在社區(qū)太陽能真空管廠，男“學(xué)員”們熟練地完成著十幾道工序；在制衣車間，女“學(xué)員”踩動縫紉機制作出款式新潮的襯衫和童裝�！吧钸�有希望！”一名“學(xué)員”說。
“雨露社區(qū)”使吸毒人員不再成為社會的“毒瘤”，城市建設(shè)使市民幸福感與日俱增。開遠市綜治辦和統(tǒng)計局聯(lián)合開展的一份調(diào)查顯示，開遠市公眾對社會治安總體評價表示認可度達98%，連續(xù)四年保持群體事件“零”發(fā)生記錄。
至此，開遠市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和制度建設(shè)“六個一體化”成效正集中呈現(xiàn)。李存貴認為，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民對等的各種權(quán)利和待遇，必須制度化和固定化，才能保持長久和穩(wěn)定，開遠正進行更大力度的探索。
