“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”、“八個部門看不緊一頭豬”......面對層出不窮、越來越讓人觸目驚心的食品安全問題，社會常將輿論矛頭指向監(jiān)管。但記者在湖南、河南、北京、湖北基層一線走訪，耳聞目睹，深感亟待改善的官方監(jiān)管背后，還存在著需要喚醒的“沉默的大多數(shù)”。
近年來，社會公眾對各種食品安全違法行為深惡痛絕，街談巷議、網(wǎng)絡(luò)輿論指斥之聲風(fēng)起云涌。但一回到生活現(xiàn)實，人們對那些就盤踞在身邊、經(jīng)常顯山露水的假劣食品制售者，或聽之任之，或噤若寒蟬。
一些有心維護食品安全的一線執(zhí)法者坦言，在此背景下，中國即使建立全世界最嚴(yán)厲的監(jiān)管機制，所產(chǎn)生實際效果也難免“掛一漏萬”。他們呼吁，要迅速動員社會力量，發(fā)揮社會每一份子、每一個民間機構(gòu)特別是行業(yè)協(xié)會組織的力量，掃清公眾參與司法障礙和建立經(jīng)濟激勵機制，中國維護食品安全才有希望。
“群眾缺位”引發(fā)沉重思考
湖南省株洲市是我國中部一座正在強勢崛起的工商業(yè)重鎮(zhèn)，城市化發(fā)展速度很快，而由此帶來的食品安全監(jiān)管壓力也很突出。
根據(jù)巡查過程中捕捉到的一些蛛絲馬跡，株洲市質(zhì)監(jiān)局懷疑有人在使用劣質(zhì)原料制造所謂“精煉豬油”。株洲市質(zhì)監(jiān)局食安科科長朱悅先等執(zhí)法人員“大海撈針”，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內(nèi)一個“城中村”。
悄悄進“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣，但面對鱗次櫛比的居民樓，黑作坊究竟在哪？執(zhí)法人員逢人就問，得到的答復(fù)都是搖頭稱“不知道”。只有一位老者，欲言又止。
朱悅先見狀與他溝通，希望他能打消顧慮。老者遲疑再三，提了一個條件：你必須賭咒發(fā)誓如果提供線索造成后患，個人和家庭承擔(dān)全部后果！待朱悅先照辦，老者才對朱一番耳語，指認(rèn)了黑作坊具體所在。
“這個黑作坊，生產(chǎn)環(huán)境臭氣熏天，鬧得一條街都蒼蠅橫飛、鼠蟲亂竄，排出的廢水污染了一條水渠。周邊生活著這么多住戶，竟大都忍氣吞聲，倒是黑作坊主被‘抓現(xiàn)場’時反而有點理直氣壯�！眳⑴c現(xiàn)場執(zhí)法的官員們事后思考此事備感心情沉重。
株洲市這起執(zhí)法實踐中面對的情況，從側(cè)面揭示出我國食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的“軟肋”。以中等城市為例，質(zhì)監(jiān)部門20來個左右的食品安全監(jiān)管人員，所要面對的當(dāng)?shù)亍坝信朴凶C”的食品生產(chǎn)企業(yè)有數(shù)十至上百家，而“證照不全”或者“無牌無證”的小作坊，多如牛毛�！笆崂怼币槐椋荒甑筋^疲于奔命也會有“漏網(wǎng)之魚”。這種局面，負(fù)責(zé)監(jiān)管流通領(lǐng)域、餐飲行業(yè)等的工商、衛(wèi)生監(jiān)督等部門同樣面對，甚至有過之而無不及。監(jiān)管執(zhí)法，實際上很大程度上非常依賴“群眾舉報”。
記者走訪湖南、河南、湖北三省，所到之處都聽到一線監(jiān)管機構(gòu)和基層監(jiān)管人員倒“苦水”：在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品“第一車間”是田間地頭的千家萬戶，要確保農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑規(guī)范使用－－很難管。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊、小門店“一個爐子一口鍋，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內(nèi)的小作坊主因為繳納租金，與房東或當(dāng)?shù)亍皠萘θ宋铩苯Y(jié)成了利益關(guān)系，跟監(jiān)管“打游擊”－－很難抓。此外，即使是規(guī)模化甚至跨省連鎖經(jīng)營的企業(yè)，近些年違禁添加、涂改食品保質(zhì)期、使用劣質(zhì)原料、將過期食品加工后重新出售等問題也屢屢發(fā)生。很多一線執(zhí)法人員坦言，對這些外表光鮮的規(guī)模、品牌企業(yè)，靠每年有限的幾次現(xiàn)場查看、抽樣檢驗，發(fā)現(xiàn)問題的概率，實在有限。
湖南一位在區(qū)縣政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的官員對記者說，當(dāng)前維護中國食品安全最大的難點之一是，對制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過街，人人喊打”的社會力量，處于“昏昏欲睡”狀態(tài)。而實踐經(jīng)驗卻證明，認(rèn)為單靠強化政府監(jiān)管就能搞好食品安全的觀點，是一種“權(quán)力萬能錯覺”。事實上，食品安全是一項公共事務(wù)和社會管理重要內(nèi)容，沒有群眾積極參與，難以標(biāo)本兼治。
制度設(shè)計要立足激活公眾
前段時間，來自湖南省邊遠(yuǎn)山區(qū)的兩名女工，替一家食品加工廠打工。兩名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產(chǎn)日期。這項“工作”持續(xù)了數(shù)天，一心掙點工資的女工，與廠方相安無事。但由于勞動保護措施不到位，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴(yán)重腐蝕。因為與廠方為醫(yī)藥費問題發(fā)生糾紛，感到利益受到嚴(yán)重侵害的兩名女工，無奈之下才選擇了舉報。隨后，媒體曝光，廠家所在地監(jiān)管部門嚴(yán)厲處罰，一起食品安全隱患才告消除。
一些專家指出，在商品經(jīng)濟環(huán)境下，社會公眾若能冒著遭受打擊報復(fù)的危險，“大公無私”地向監(jiān)管者舉報食品安全違法行為，誠然可貴。但從動員“沉默的大多數(shù)”著眼，應(yīng)該就舉報行為利益平衡與調(diào)整，作出制度性的安排。
近期，國務(wù)院食品安全委員會辦公室發(fā)出《關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見》，提出為強化社會監(jiān)督，鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)管，各地要建立食品安全有獎舉報制度。有分析人士指出，這是危害食品安全事件頻發(fā)，社會千夫所指的背景下，管理層意在發(fā)動社會力量發(fā)現(xiàn)和打擊食品安全違法犯罪活動的一項重要舉措。
一些“先行先試”的地方經(jīng)驗表明，食品安全獎勵舉報政策相關(guān)措施也難以一蹴而就。據(jù)記者了解，長沙縣從2010年開始，縣財政每年拿出100萬元，專門針對販運銷售病死豬肉等食品安全問題問題，實施懸賞打擊。長沙縣食安辦常務(wù)副主任李剛介紹，從“百萬巨獎”懸賞征集食安線索在長沙縣實施的情況看，一方面，2010年長沙縣食安委通過懸賞舉報熱線電話，查獲了包括運銷病死豬肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面，2010年按理應(yīng)該兌現(xiàn)獎金20多萬元，但實際上只兌現(xiàn)了4萬多元獎金。有多個案子有人舉報，但最終卻無人領(lǐng)獎。
有分析人士指出，受財政資金支出手續(xù)規(guī)范約束，基層政府或者監(jiān)管部門向舉報人發(fā)放獎金，需要填表并經(jīng)過受理單位、主管辦案單位負(fù)責(zé)人和地方領(lǐng)導(dǎo)審批。在這個過程中，知情面太廣。而在一個基層“熟人社會”，舉報人往往因為擔(dān)心走漏風(fēng)聲，遭到打擊報復(fù)而不敢領(lǐng)獎。為此有建議認(rèn)為，通過經(jīng)濟手段鼓勵社會公眾積極參與食品安全監(jiān)管職能部門提供有效線索是一個利國利民的好事，但這種機制應(yīng)該建立完善的保密制度框架體系內(nèi)。惟其如此，有獎舉報制度，才能形成真正的良性互動。
有研究報告估計，我國光是食品小作坊就有300多萬個，流通領(lǐng)域涉及的經(jīng)營主體則更多。有專家指出，要管好、管住這個領(lǐng)域，必須發(fā)動由內(nèi)部人、知情人、普通群眾、職業(yè)打假人等在內(nèi)組成的各種社會力量。
有法律界人士建議，我國在司法制度設(shè)計上應(yīng)該為一些社會公眾如“職業(yè)打假人”、“知假買假人”等通過發(fā)現(xiàn)、舉報假劣食品商品求償來獲取經(jīng)濟利益掃清障礙。湖南高級法官馬賢興指出，我國《消費者權(quán)益保護法》第四十九條、《食品安全法》第九十六條均對經(jīng)營者故意欺詐消費者的情形規(guī)定了懲罰性賠償機制，前者是兩倍，后者是十倍。但司法實踐中對上述條款適用過于嚴(yán)格，其典型就是“王海式”的知假買假被排除適用。此外，對“欺詐”及“明知”的認(rèn)定也過于嚴(yán)苛，因此消費者對懲罰性賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫椒芍С执嬖谛判牟蛔�。很多基層法院甚至極少接到此類起訴。對此，應(yīng)當(dāng)通過司法解釋一視同仁地為消費者、“職業(yè)打假人”和“知假買假人”通過司法求償創(chuàng)造條件。
發(fā)揮“第三方”的建設(shè)性力量
一位學(xué)界人士指出，我國食品安全“跑冒滴漏”嚴(yán)重，還有一個機制缺陷在于，本應(yīng)作為社會力量要發(fā)揮“自律、他律”作用的行業(yè)協(xié)會、經(jīng)營者組織，形式大于內(nèi)容，官辦色彩過于濃厚。一些行業(yè)協(xié)會，熱衷于為解決日常經(jīng)費開支和“養(yǎng)人”等問題，靠平時組織一些培訓(xùn)、“論壇”等謀生。這樣的組織，公信力匱乏，在食品安全問題上的作為自然很有限。也更談不上像西方發(fā)達(dá)國家一些行業(yè)協(xié)會組織那樣有嚴(yán)格內(nèi)部管理功能，有將“問題成員”永遠(yuǎn)清除出市場的威力。
就此有觀點認(rèn)為，未來亟需對食品領(lǐng)域的相關(guān)層面的各種協(xié)會推動大刀闊斧的改革。改革的重點是淡化或者消除“官辦”色彩，引導(dǎo)自下而上組織起新型的行業(yè)組織。這些組織要致力于整體提升協(xié)會會員良好的生產(chǎn)操作操作規(guī)范，要確立本行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品召回、污染或其他危機的管理條例，要有計劃地提升成員整體管理水平，提供有效的教育和培訓(xùn)，能在一定范圍內(nèi)組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推廣各項適用的先進技術(shù)。只有在行業(yè)體系內(nèi)形成互相監(jiān)督的機制，樹立自覺維護食品安全的商業(yè)道德觀念，營造“良幣驅(qū)逐劣幣”的市場格局，城鄉(xiāng)食品安全才有保障。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授主持的一項研究則指出，未來需要重視的維護食品安全社會力量，還包含與企業(yè)、政府沒有直接利益關(guān)系的“第三方檢測機構(gòu)”。
相關(guān)課題研究建議，國家應(yīng)該允許私營機構(gòu)開展像質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量檢測等工作。政府可讓計量部門、公證部門進行實驗室認(rèn)證，通過認(rèn)可以后就可以授權(quán)來完成政府所委托的檢測任務(wù)，出現(xiàn)問題不僅追究企業(yè)責(zé)任，還要追究第三方檢測機構(gòu)責(zé)任。這一舉措最大的意義在于，使政府部門從相關(guān)檢測、認(rèn)證等事務(wù)中解脫出來，與企業(yè)擺脫目前屢遭社會詬病的“收費檢驗認(rèn)證”利益關(guān)系和風(fēng)險“捆綁關(guān)系”。政府專心做“裁判員”，不做“運動員”（企業(yè)）的“教練員”（檢測認(rèn)證機構(gòu)）后，一旦發(fā)生食品安全事件，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低。（完）
食品安全社會動員的“湖南探索”
湖南作為魚米之鄉(xiāng)，人口多，飲食文化紛繁復(fù)雜。記者在湖南較早建立食品安全社會動員統(tǒng)籌機制的一些地方了解到，近些年那些比較成功的食品安全執(zhí)法實踐，往往源于社會力量的積極參與。
食品安全警察在我國是新生事物。記者走進長沙市公安局治安支隊食品安全警察大隊，發(fā)現(xiàn)其駐地不過是一個派出所院內(nèi)幾間辦公室，顯得很冷清。副大隊長熊海軍告訴記者，上級給大隊安排了35個編制，但目前只有15個民警。
熊海軍說，食品行業(yè)無邊無際：長沙市有食品加工廠和作坊3000多家，光一個高橋大市場食品經(jīng)營戶就有近萬戶......“15個民警不夠，35個民警還是不夠�！毙芎＼娬f，就算每條街上放1個“食安警”，問題食品仍會“跑冒滴漏”�！笆嘲簿币兴洌�要靠社會力量。
據(jù)了解，長沙“食安警”在城鄉(xiāng)結(jié)合部、食品批發(fā)大市場、主要民生食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)等重點領(lǐng)域，發(fā)展了一批信息員。其中既有廠家或者門店經(jīng)營者、從業(yè)者，也有物流領(lǐng)域貨車司機、搬運工等。這些人“知情人”，為長沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度，有信息員報稱長沙高橋大市場內(nèi)有人兜售用自來水、劣質(zhì)酒精、香精、色素勾兌仿冒名牌白酒、紅酒，地點、生產(chǎn)時間、交貨時間、上下游關(guān)系等清清楚楚。食安警們聞訊布控，經(jīng)過輾轉(zhuǎn)多省數(shù)月奔波，不僅繳獲了10多萬瓶假酒，還搗毀了一家證照齊全、有“公開身份”的制假窩點，從零售商到制假窩點企業(yè)老板全部就擒�！靶畔T是‘社會人’，很多更是‘圈內(nèi)人’，他們的線索預(yù)警性、內(nèi)幕性強，價值很高�！毙芎＼娬f。
在糧食、蔬菜生產(chǎn)大縣湖南省湘潭縣，過去農(nóng)民各行其是胡亂噴施農(nóng)藥，嚴(yán)重污染了農(nóng)產(chǎn)品、水源和土壤。湘潭縣農(nóng)業(yè)局總農(nóng)藝師扶利民說，縣里組織農(nóng)技員、干部下農(nóng)村宣傳教育，小冊子發(fā)了數(shù)萬本，會開了無數(shù)次，但收效甚微。
近兩年，湘潭縣扶持農(nóng)村辦起了社會化合作組織－－植保協(xié)會。協(xié)會組織了一些技術(shù)熟練的農(nóng)藥“機防手”承包農(nóng)田水稻、蔬菜病蟲防治，收費低農(nóng)民樂于接受，協(xié)會使用高效低度農(nóng)藥和先進噴霧設(shè)備大面積、有計劃防治，治蟲效果好，一定程度上遏制了農(nóng)藥面源污染�！罢懿缓玫氖�，靠民間力量卻解決了�！狈隼裾f。
