在酷熱的鄉(xiāng)間小道上趟了半個多鐘頭，周長富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家�！�
這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院，足足塌落了一半。
31歲的周長富是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉(xiāng)的鎮(zhèn)上買了新房。而鄉(xiāng)下的這處老宅空居多年久未打理，現(xiàn)在已沒法再住人了。
全村8000多口人，有三分之二長年在外打工。村里現(xiàn)在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。
兩年半以前，重慶在全市范圍內啟動地票交易試驗，推動這些荒置的土地通過復墾而變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO用地。重慶也因此成為全國首個，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內推行這場“新土改”試驗的城市。
孔目村正是重慶市地票交易的示范點之一。而在這場土地試驗進入第三個年頭之時，周長富聽到消息，今年重慶將擴大地票交易規(guī)模、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開放農戶個體直接參與地票交易的方式，也將有望進入實施操作。
他的舊宅子，看來有了直接“變現(xiàn)”的希望。
1.地票受益權之爭
2008年12月，以地票交易為主體的重慶農村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價值103.3億元。成交均價由8.02萬每畝，提高到16.7萬/畝。
根據(jù)重慶地票制度的設計，經(jīng)驗收后的復墾交易指標，作為地票進入設于主城區(qū)的重慶農村土地交易所交易。地票的價款，大部分返還指標產出地農村，按2009地票均價每畝9萬計，獲得近400萬左右的資金。
在地票的收益分配鏈條上，從復墾到最后通過招拍掛落地，有農民，有集體經(jīng)濟組織，有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還有政府土地復墾機構等等。而如何在分配中保障相對弱勢的農民的利益，這是最受關注的問題，也是對地票制度爭議最大的地方。
正因為地票制度以反哺“三農”為出發(fā)點，所以如何保障農民的利益成為各界關注的核心。
地票成立之初，重慶農村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農村。其確立的原則是，地票的成交價，一部分支付復墾成本，一部分對建設用地上的房屋比照征地的標準給予補償，還有一部分是支付宅基地復墾農民購房補貼。如有結余，再由區(qū)縣政府建立耕地保護基金。
區(qū)縣政府被允許在此框架下制定具體的實施辦法。如江津區(qū)國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復墾的農民，其余20%用于全區(qū)耕地保護和統(tǒng)籌農民社會養(yǎng)老保險。
這是重慶各區(qū)縣中給予農民比例較高的分配辦法。但有觀察者認為，農民獲得的補償總體還是過低。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在對重慶市地票交易改革進行調研之后，在其撰寫的報告中說，“目前地票收益用于被拆遷農戶的比例偏低，農民直接拿到的大約只相當于當前征地補償?shù)乃�。�?BR> 他以10萬元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬元)直接用于
被拆遷農戶的房屋補償和購房補助，30%用于集體經(jīng)濟組織補償和復墾，30%作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區(qū)縣政府管理使用。
董祚繼認為，耕地保護基金和土地整治資金主要應通過政府財政渠道解決，而不宜通過地票收益進行籌集；地票增值的主要部分也應返還農民。
2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關于規(guī)范地票價款使用促進農村集團建設用地復墾的指導意見》(渝國土房管384號文)，對地票的分成作了較為清晰的界定。
此384號文將地票分為基準價款和增值價款�；鶞蕛r格的設定，充分考慮了農村建設用地復墾成本、房屋和地上構(附)著物補償、土地使用權補償、農戶購房補助、農村建設用地用途轉化補償?shù)纫蛩兀辉鲋凳找妫瑒t是指交易完成扣除成本后的利潤。
這個分配辦法規(guī)定，基準價格扣除成本后，由農戶與農村集體經(jīng)濟組織按85：15比例進行收益分配，其中農戶所得每畝不低于9.6萬元、集體經(jīng)濟組織每畝所得1.7萬元。
地票成交后，價款高于基準價格部分的價款，仍按85：15的比例再次分配給農民和集體經(jīng)濟組織。
“基層價是個保護價，保護價會隨著價格走勢調高�！敝貞c市農村土地交易所執(zhí)行總裁黃茂軍說。
這個辦法在市內各個區(qū)縣引起了很大的反響，政府各界對此態(tài)度不一。某區(qū)國土局官員說，384號文意味著地票的收益幾乎都給了農民，而對復墾費用也作了界定為1.2萬每畝左右，復墾工作幾乎沒有利潤，這會影響到很多供地的積極性。
江津區(qū)國土局官員周思恒表示，在市局384號文件下發(fā)后，區(qū)國土部門對分配辦法進行調整討論了幾個月，還未定稿，“要考慮的細節(jié)太多”。
不過他表示，農民利益確實應該是首要考慮的。
2.農戶有望直接上市交易土地
據(jù)重慶市國土局向本報記者透露，目前，地票制度的一個新改革正在醞釀中，將允許個體農戶零星復墾自己的宅基地，然后到農村土地交易所進行交易。
記者了解到，重慶在第二次全國土地大調查后，將對農民及集體的土地進行確權頒證。
“農民怎么賣、什么價位賣、賣多少，下一步可以由他們自己選擇。”一位市國土局官員稱。
重慶“新土改”醞釀大動作：讓農民自主買賣地票
重慶市農村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經(jīng)考慮到了今后推出個體交易的情況。
在權屬清晰的情況下，農民如果要賣地票，可以在農村土地交易所開一個保證金賬戶，就像股票一樣，將手中的地票賣掉，就有資金到賬。
目前，農民復墾補償?shù)膬r格，基本上由地方政府單方面規(guī)定，而農民在此過程中基本缺乏談判權。而制度研究者已公認，維護土地交易中農民權益的最好方式，是賦予其零星復墾、直接參與地票交易的權利。
盡管在農村土地交易所的交易規(guī)則中，農民個體早是被允許參與指標的交易的，但過去均認為，這只能在理論上可行。因為地票交易是以“宗”為單位，每宗在100畝以上，這種門檻很難為單個農戶所接受。
此外，每一宗地的來源也非常復雜，有的可能是荒地復墾而成，也可能是宅基地，涉及農民拆遷安置，成本不等，也難以與單個農戶的地塊相對應。
因此，目前的地票交易主體多為區(qū)縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復墾方，事實上壟斷了地票的供給。
“這種制度設計使土地整理中心對農戶和農村經(jīng)濟組織的補償占有強勢地位，而農民可獨立交易后，有望改變這一局面。”當?shù)匾晃粚W者表示。
不過，一家基層政府土地整理中心的負責人擔心，復墾涉及很多規(guī)劃、技術、測量方面的程序和手續(xù)，放開之后個體農戶能否操作得了？
受訪的一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此項改革則表示認可。李市鎮(zhèn)政府的一位官員認為，農戶自己交易的話，可能會避免很多矛盾�！罢豢赡艽蟀髷�，至于農民與復墾公司之間，仍可建立委托關系，使復墾更加專業(yè)化�！�
此外，重慶市也將允許企業(yè)充分參與地票競買，這樣也有利發(fā)揮市場定價機制，使地票獲得最佳定價，增強農村的反哺力度。
目前，農村土地交易所的市場化還有待增強，房地產企業(yè)的參與度不高。據(jù)統(tǒng)計，目前參與土地交易的，40%是民營企業(yè)，另外40%是國有企業(yè)，政府土地儲備機構占20%，1%左右為個人。
造成這一狀況的主要原因是，現(xiàn)行政策對于地票持有者的保護并不完善。從地票落地，到規(guī)劃部門批準，再到征轉、拆遷，過程繁雜歷時較長，而持票人最終仍要進入土地招拍掛競爭。
一位當?shù)氐姆康禺a企業(yè)老總表示，當下地產界對地票尚持觀望態(tài)度，接受還有一個過程。
重慶市農村土地交易所對此的考慮，是以后將以持有地票作為入場拍賣的前置，但在哪個環(huán)節(jié)要求持有地票，還需進一步加以考慮。
為方便地票的流動性，農村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當?shù)臅r候推出二級市場。
黃茂軍告訴記者，有關地票市場化的改革操作非常慎重，現(xiàn)在正在進行制度設計，包括供應量、供應規(guī)模以及價格的控制，以防在這個領域出現(xiàn)資產泡沫。
3.交易量將繼續(xù)放大
接下來，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗兩年多來土地改革及各項制度設計的效果。
其農村土地交易所成立之初，按國土資源部要求，地票交易規(guī)模限于國家給重慶用地指標的10%，及1萬到1.5萬畝。
重慶市國土局對本報記者透露，目前，國土資源部已放松了這一控制。
據(jù)了解，重慶全市經(jīng)營性用地需求在3萬畝左右，再考慮一部分富余儲備，估計地票交易量會較往年提高。
據(jù)重慶市農村土地交易所介紹，地票增量將來自三部分：
一個是重慶在去年啟動了戶籍改革，部分農民可能會自愿退出的土地，當?shù)仄钡膬r格市場有吸引力的時候，轉戶居民會做出相關出讓選擇。
另外，重慶今年規(guī)劃了10萬套針對農村危舊房改造的新村建設。黃茂軍說，財政將為新村建設承擔70%的建設成本。新村建成后，單戶農民的居住占地面積將縮小，節(jié)約出的建設用地指標將成為新的地票增量。
還有一塊來源，就是農村閑置、廢棄的宅基地。
“當然，所有這些供給的基礎都是建立在農民自愿的基礎上的。”黃茂軍說，農戶自愿原則是地票政策設計和實際操作中貫徹始終的核心理念。
地票交易量放大之后，對地票各個環(huán)節(jié)能否順利運行，都是個考驗。但其中更令業(yè)界關注的話題是，此舉會不會加大區(qū)域的不平衡？
西南大學教授邱道持告訴記者，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠地區(qū)也有擔心，會不會在擴大地票交易量之后，建設用地都集中于主城一小時經(jīng)濟圈，而給兩翼留下廣袤的農村？
長年從事農業(yè)開發(fā)項目的重慶邁德投資咨詢有限公司總經(jīng)理趙宜勝認為，地票實際上是一種發(fā)展權的轉移，建設用地像農村的血脈，也許今天它暫時不需要，但未來需要發(fā)展的時候怎么辦呢？所以要慎重。
邱道持認為，市級部門應有效調控規(guī)模，合理規(guī)劃，以保證農村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性問題，并重視由于城鄉(xiāng)區(qū)域在工農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向上的差異而產生的巨大的收益落差的問題。
但從重慶市農村土地交易所兩年的交易情況來看，它并未完全體現(xiàn)，主城土地價值高，吸納消化地票的強力就越強的趨勢。
該市農村土地交易所官員發(fā)現(xiàn)，本地開發(fā)商在主城區(qū)落地時遇到大企業(yè)的競爭，往往會選擇把地票落到主城之外。
買有地票的金科地產集團，也選擇在區(qū)縣落地，集團副總裁李戰(zhàn)洪解釋，這與集團的區(qū)縣戰(zhàn)略有關。
趙宜勝認為，長遠角度來看，解決該問題的一個有效途徑，是搞好農村剩余勞動力的轉移工作，使農村勞動力真正能夠從農業(yè)轉向非農產業(yè)�！昂迷谥貞c的戶籍改革已在做這方面的推動�！�
4.打通要素聯(lián)接
地票運行兩年多來，重慶市已建立起了一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地要素市場。為了保證交易量，并避免國家無償指標與地票這一有償指標雙軌制存在，重慶農村土地交易所出臺規(guī)定要求，在主城區(qū)，國家計劃指標只能用于工業(yè)、公共設施等項目，經(jīng)營性用地必須通過地票取得。
這使邊遠的區(qū)縣具有土地復墾的熱情。在指標可大范圍流轉之前，重慶最偏遠、經(jīng)濟不發(fā)達的城口縣，建設用地指標價格每畝僅2萬－3萬元，而在交易所拍賣后，目前最高可達17萬元，溢價八倍有余。
在此基礎上，重慶正在進一步探索將資本與土地要素打通。黃茂軍透露，重慶正在考慮將地票質押推廣到農村宅基地及房屋的抵押。
過去因為法律的限制，銀行有種種顧慮，不愿接受宅基地的抵押�！拔磥硪缘仄弊鳛橘|押，金融機構就愿意介入，農村一家一戶可獲得貸款，有了發(fā)展的資本。”黃茂軍說。
2009年12月，重慶農村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協(xié)議，探索地票質押。2010年8月，重慶嶺尚農業(yè)發(fā)展有限公司以4270萬元金額購得300畝地票作質押，獲得了銀行提供的總額3000萬元貸款，成為地票質押第一例。
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，土地不僅和資本要素市場建立了聯(lián)系，必然還要涉及到勞動力要素市場的聯(lián)動。
2010年出臺的重慶戶籍改革方案明確提出：“鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權及農房�！倍鴮Ψ艞壵丶稗r戶的補償，則按地票價值進行補償。
這個系統(tǒng)性改革方案的另外一個主要構件，是大規(guī)模的公租房的建設。與前面農民有償放棄農村宅基地相對應，這個改革試圖解決戶改后農民到城市居住的問題。
這些探索獲得一定的肯定。近日由國土資源部法律中心組織的一次內部論壇上，不少專家也以重慶“地票”交易模式為例，提出其讓農民真正參與到土地產權交易當中，社會資本炒作成分比較少，可以作為征地制度改革的一個借鑒。
不過，對于以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為目標，以及地票能否成為一個普適性的制度，重慶顯然還有很長的路。
對于重慶在地票制度設計上的探索，西南政法大學副校長劉俊認為，當前需要迫切厘清核心理論問題。
“地票的性質究竟是什么，交易的是什么，指標一般意義上，是一種行政權，那么行政權可不可在市場上交易？如果不是行政權，那它賣的是什么產品？”
劉俊認為，在理論上解答這些疑問之后，才能搭建一個公平分配的基礎�！耙驗橥恋氐闹贫纫蕾囆院軓�，一旦成形，改起來也很難�！�
不過，周長富近日已向孔目村委會遞交了復墾申請。他不太理會這些聽起來很深奧的理論，而關注自家的宅基地在復墾交易后能拿到多少錢�！叭绻茏约嘿u，肯定要試試�！�