隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)劃布局調(diào)整，很多企業(yè)搬遷、停產(chǎn)或關(guān)閉。相當(dāng)一部分搬遷和關(guān)停企業(yè)遺留下來的場地已被污染，給后續(xù)土地開發(fā)留下嚴(yán)重的環(huán)境安全隱患，成為影響和制約城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。
土地屬于不可再生資源，在我國巨大的人口壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下，土地資源不堪重負(fù)，污染場地環(huán)境管理任務(wù)顯得尤為重要。
企業(yè)搬遷遺留場地近1/5被嚴(yán)重污染
世界銀行2010年研究報(bào)告《中國污染場地的修復(fù)與再開發(fā)的現(xiàn)狀分析》表明，近年來，北京市四環(huán)內(nèi)百余家污染企業(yè)搬遷；重慶市2011年列入市政府預(yù)算進(jìn)行調(diào)查的搬遷場地預(yù)計(jì)有127家，到2015年全市預(yù)計(jì)有1300家企業(yè)需要搬遷。據(jù)媒體報(bào)道，有關(guān)專家在北京、深圳和重慶等城市的調(diào)查顯示，最近幾年工業(yè)企業(yè)搬遷遺留的場地中有將近1/5存在較嚴(yán)重污染。2004年北京宋家莊地鐵站挖掘作業(yè)和2006年武漢三江地產(chǎn)項(xiàng)目施工場地發(fā)生的工人急性中毒事故均是遺留污染場地造成的。
國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒
上世紀(jì)70年代以來，污染場地的大量出現(xiàn)成為發(fā)達(dá)國家面臨的嚴(yán)峻環(huán)境問題。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會的《中國土壤環(huán)境保護(hù)研究》報(bào)告表明，美國大約分布有50萬至100萬處污染場地、德國24萬處、荷蘭12萬處、加拿大3萬處、日本污染場地面積達(dá)到11.3萬公頃。污染場地管理不善引發(fā)了嚴(yán)重的污染事件，如“美國拉夫運(yùn)河事件”、“日本富山骨痛病事件”等，引起政府和民眾的廣泛關(guān)注。在隨后的30多年中，發(fā)達(dá)國家逐步建立了較完善的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，明確了利益相關(guān)方的責(zé)任，建立了資金籌措機(jī)制，相關(guān)處理技術(shù)與設(shè)施也日益成熟，污染場地問題逐步得到解決。截至2010年5月14日，美國聯(lián)邦環(huán)保署網(wǎng)站上列出的治理優(yōu)先整治清單共有1620個嚴(yán)重污染的場地，其中1084塊場地的修復(fù)和施工已經(jīng)完成，有341塊場地已從清單上刪除�？v觀發(fā)達(dá)國家污染場地環(huán)境管理的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，有以下幾方面值得借鑒。
——法律先行，明確職責(zé)
污染場地環(huán)境管理涉及土地使用責(zé)任者、政府部門和周邊居民等多個利益相關(guān)者。通過法律法規(guī)等制度建設(shè)，明確污染場地預(yù)防與修復(fù)過程利益相關(guān)方的職責(zé)，是推動污染場地環(huán)境管理的重要先決條件。
對于現(xiàn)有污染場地的環(huán)境責(zé)任，所有國家均采用“污染者付費(fèi)原則”。在歷史遺留污染場地的責(zé)任確定方面，美國采用了“嚴(yán)格、連帶和具有溯及力”的法律責(zé)任。荷蘭按照清晰的等級認(rèn)定污染場地的責(zé)任，首先是污染者，其次是土地所有者，最后才是政府，避免了“企業(yè)賺錢、民眾受害、政府買單”的奇特現(xiàn)象。
政府是污染場地環(huán)境管理的監(jiān)管部門。各國的各級政府在分工方面不盡相同。如，美國《棕地法案》建立了聯(lián)邦、州和地方社區(qū)三級合作機(jī)制，社區(qū)全程參與；加拿大聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦一級的相關(guān)法律與管理政策，建立《國家污染場地修復(fù)計(jì)劃》，修復(fù)聯(lián)邦管轄區(qū)域內(nèi)的污染場地。各州及地區(qū)負(fù)責(zé)制定本轄區(qū)內(nèi)的污染場地修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)則，以及場地風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的執(zhí)行程序。
——分級管理，因地制宜
美國和荷蘭的教訓(xùn)表明，基于永久污染物被祛除的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)實(shí)施污染場地修復(fù)，不但可操作性差，而且耗資巨大。一些發(fā)達(dá)國家根據(jù)分級管理的理念，逐步建立起“基于風(fēng)險(xiǎn)管理”的修復(fù)目標(biāo)，即充分考慮未來土地利用和場地特點(diǎn)設(shè)定不同級別的土壤修復(fù)目標(biāo)。分級管理包括對不同污染程度的場地分級，以及根據(jù)不同再開發(fā)用途的分級管理。分級管理的方式可以減少修復(fù)的工作量，并顯著節(jié)約修復(fù)費(fèi)用。如荷蘭依照場地最終用途分為農(nóng)業(yè)/自然區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)，分別制定不同的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。
——資金籌集靈活多樣
污染場地治理投入巨大，建立有效的資金籌集機(jī)制，對于污染場地修復(fù)和再利用至關(guān)重要。美國和我國臺灣地區(qū)對于污染者不可確定情況下法律費(fèi)用、管理費(fèi)用及修復(fù)費(fèi)用主要來自于石油、石化工業(yè)及制造業(yè)等工業(yè)征收的特別稅。在荷蘭，國家和地區(qū)針對早期的無主場地以及將工業(yè)場地改造成住宅區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；其余場地嚴(yán)格按“誰污染誰治理”的原則執(zhí)行；在污染場地進(jìn)行建設(shè)時，修復(fù)成本由建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算負(fù)擔(dān)。
明確責(zé)權(quán)建立可持續(xù)資金籌措機(jī)制
分析我國污染場地環(huán)境管理現(xiàn)狀，我們認(rèn)為主要存在以下問題：首先，污染場地的污染責(zé)任界定及政府相關(guān)部門在污染場地環(huán)境管理、土地再開發(fā)方面的責(zé)權(quán)不明確。其次，當(dāng)前我國污染場地修復(fù)技術(shù)和設(shè)施的研發(fā)尚不成熟，現(xiàn)有的技術(shù)支撐條件難以滿足污染場地修復(fù)工作的需求。
在我國巨大的人口壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下，污染場地環(huán)境管理任務(wù)顯得十分緊迫。結(jié)合我國現(xiàn)狀和國外經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手解決：
出臺污染場地專項(xiàng)法律。對污染場地管理、修復(fù)、再開發(fā)相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定；明確各級政府在污染場地管理中的職責(zé)和權(quán)限。
建立多部門、多層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化政府在污染場地環(huán)境管理領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，明晰污染場地修復(fù)、管理、再開發(fā)等過程中環(huán)境、規(guī)劃等政府部門的責(zé)任，抓緊建立多部門合作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
建立可持續(xù)的資金籌措機(jī)制。根據(jù)污染場地環(huán)境管理過程中相關(guān)方的責(zé)權(quán)劃分，構(gòu)建政府、場地業(yè)主、開發(fā)商多方投入的資金籌措機(jī)制。將污染場地修理費(fèi)用納入環(huán)境稅、資源稅等稅收制度；落實(shí)污染者付費(fèi)、開發(fā)商付費(fèi)的原則和制度，建立統(tǒng)一的污染場地資金管理體系。同時，探索污染場地的環(huán)境保險(xiǎn)、污染治理費(fèi)用預(yù)提留等制度。
增強(qiáng)科技支撐能力。對于亟待開發(fā)的污染場地土壤，重點(diǎn)研發(fā)快速的物理、化學(xué)聯(lián)合修復(fù)技術(shù)及修復(fù)裝備，提高修復(fù)效率，降低修復(fù)成本。同時要大力組織開展土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法與指標(biāo)體系。
預(yù)防新的污染場地產(chǎn)生。建議對潛在場地污染高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)實(shí)施環(huán)境影響后評價(jià)，盡早采取預(yù)防和補(bǔ)救措施；對于新建、改建和擴(kuò)建企業(yè)特別是化工、電鍍、油料存儲等土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，嘗試建立場地污染環(huán)境評價(jià)體系，提出切實(shí)可行的場地污染防范措施。
(作者單位：中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會固體廢物分會)