我國在城市化進程中面臨著三個悖論：即在城市化過程中，城市不斷擴張而耕地面積卻不增長；農(nóng)民大量進城卻沒能使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)�；@著提升；城市化進程沒有顯著增加城市人口，反而造成了數(shù)億農(nóng)民工“候鳥式”的生存狀態(tài)。
從２０１０年７月開始，重慶提出到２０２０年前幫助１０００萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城的戶改方案，試圖以戶籍制度改革為主線，在農(nóng)村“出口端”，配套以完善的土地“地票”制度，保障農(nóng)民土地權(quán)益，增加耕地面積；以土地確權(quán)頒證、還權(quán)賦能為重點，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)�；潭�，使離開農(nóng)村的“新市民”能真正保障其土地權(quán)利；在城市“入口端”，以完善的城市公共服務(wù)和社會保障核心，從而確保農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，享受與市民一樣的城市待遇。截至目前，重慶市有１６０多萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為“新市民”，綜合配套的戶籍政策受到群眾的歡迎和支持。
戶籍藩籬制約農(nóng)民工權(quán)利獲得
目前，我國城鎮(zhèn)化率一般以常住人口進行統(tǒng)計，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相比，存在較大差距。就重慶而言，直轄以來常住人口城鎮(zhèn)化率從３１％提高到５１．６％，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從１９．５％提高到２９％，二者差距從１１．５個百分點擴大到２２．６個百分點。這２０多個百分點的差距，主要是因為已經(jīng)在城市生活的農(nóng)民沒有取得城市戶籍，實質(zhì)上代表了農(nóng)民工與城市居民的福利待遇差距，不僅阻礙了城鎮(zhèn)化進程，還造成特有的農(nóng)民工一年一度的“候鳥”式大遷徙，給各級政府社會管理帶來了很大難度。
同時，現(xiàn)行戶籍制度還制約了城鄉(xiāng)權(quán)益公平。戶籍是分割城鄉(xiāng)權(quán)益和資源流動的屏障，城市戶口附著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五大保障”，農(nóng)村戶口則附著宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)“三大保障”。
同時，由于城市“五大保障”與農(nóng)村“三大保障”存在制度性阻隔，使有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶，生活方式與保障方式嚴重錯位，不能享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。
據(jù)重慶市政府２００９年對市內(nèi)４.０３萬農(nóng)民工調(diào)查顯示，僅２．２萬人與用工單位簽訂了勞動合同，只占５５％。由用工單位為務(wù)工者購買城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的只有１．１５萬人，占２３％；由用工單位為務(wù)工者購買城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或農(nóng)民工大病醫(yī)療保險的只有０.８７萬人，僅占１７％。農(nóng)民工權(quán)益保障不到位，容易造成農(nóng)民工上訪、討薪等問題，影響社會管理和社會穩(wěn)定。
推行“地票”制度緩解耕地保障壓力
許多國家歷史表明，城市化、工業(yè)化的過程是土地集約節(jié)約利用的過程，在這一進程中農(nóng)村耕地面積會相對增長。因為農(nóng)村住宅、村落用地一般比較散、雜，投入產(chǎn)出率低，用地量大；而農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后，用地集約度加強、用地量減少，在增減掛鉤的情況下，耕地會增加。而中國過去３０多年數(shù)億農(nóng)民工進城，城市在擴張的同時，農(nóng)村耕地面積沒有增加，反而在減少。
全國人大代表、重慶市長黃奇帆說，我國城市居民住宅、生產(chǎn)等各種用地相加，人均約需１００平米。２億農(nóng)民工進城約需用地２００億平方米，即２萬平方公里。由于農(nóng)民農(nóng)村土地退出機制不健全，農(nóng)民無法獲得足量的土地資本收益，使進城農(nóng)民工兩頭占地，在農(nóng)村平均占宅基地約２５０平方米，在城市平均占地１００平方米（含基礎(chǔ)設(shè)施等分攤），使守�。保竷|畝耕地紅線成了千難萬難的事。黃奇帆說：“每年國家征耕地８００萬畝用于城市建設(shè)，近十年減少近一億畝地。土地自然成了緊缺資源，被控制得很緊，地價也逐漸拍高，房價亦跟著往上漲�！�
在這一背景下，重慶在實施戶籍制度改革過程中，積極探索在農(nóng)民自愿前提下實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，特別是通過全國首創(chuàng)的“地票”交易使遠郊農(nóng)民宅基地能參與流動。農(nóng)民工進城后逐漸退出農(nóng)村宅基地、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，最終將能守住耕地紅線，并可能增加耕地。
據(jù)了解，地票交易以維護農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，其運作分為四道程序，首先將閑置農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”。地票交易須在土地交易所內(nèi)進行，購得的地票可納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置；對地票交易總量，市政府根據(jù)年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定。
“隨著農(nóng)民進城，農(nóng)村宅基地、非農(nóng)業(yè)用地會逐漸被賣掉，在農(nóng)村的宅基地不可能有大量居民居住，通過地票制度，逐漸復(fù)墾為耕地。在城里增加１００平方米，農(nóng)村會退出２００多平方米�！秉S奇帆說，“一進一出，耕地面積就會增長”。
重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國說，“地票”收益和傳統(tǒng)的征地補償有根本不同。這一收益全部反哺三農(nóng)，農(nóng)民可從中至少獲得三筆收益：農(nóng)民房屋及其構(gòu)附著物按當?shù)卣鞯夭疬w補償標準進行補償；按復(fù)墾區(qū)縣１００平方米鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋市場價的２０％給予農(nóng)民購房補助；重新復(fù)墾出來的耕地也可以進行流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包、出租給大戶或?qū)I(yè)合作社耕種，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民同樣能獲得地租收益。目前重慶一畝“地票”的交易價格已經(jīng)上漲至１４萬元，已遠高于征地補償標準。
還權(quán)賦能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度
一般而言，在城市化進程中，隨著農(nóng)村資源人均占有量的提高和農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等政策措施，務(wù)農(nóng)收入應(yīng)出現(xiàn)較快增長，規(guī)�；⒓s化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平應(yīng)快速提高。但由于城鄉(xiāng)二元藩籬的限制，使我國在城市化進程中，農(nóng)民大量進城卻沒有使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)�；潭蕊@著提升。務(wù)農(nóng)收入難比務(wù)工高，務(wù)農(nóng)收入增長緩慢，且在農(nóng)民收入總盤子中所占比例越來越低。
重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦副主任徐強說，在戶籍制度改革中，為確保轉(zhuǎn)戶居民實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，重慶戶改政策中對轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地退出設(shè)定了３年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長３年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)和收益權(quán)。同時也補充規(guī)定，過渡期結(jié)束后，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強制退出土地。
徐強給《經(jīng)濟參考報》記者解釋說，重慶農(nóng)民進城不以退出農(nóng)村土地為前提，不存在“土地換戶籍”的情況，同時通過土地確權(quán)頒證、還權(quán)賦能，可以顯著提高農(nóng)村土地集約化程度，實現(xiàn)土地科學(xué)合理流轉(zhuǎn)。
城市化進程應(yīng)該讓留在農(nóng)村的農(nóng)民收入逐漸提高，也讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民實現(xiàn)土地增值收益。在戶改中，重慶明確規(guī)定允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民保留承包地、林權(quán)地等農(nóng)村土地權(quán)益，土地可進行流轉(zhuǎn)。做出這樣的規(guī)定有一個前提：土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，流轉(zhuǎn)有據(jù)，征用合規(guī)。由于歷史原因，僅在承包地方面，重慶農(nóng)戶實際承包面積一般都要大于承包經(jīng)營權(quán)證記載面積，使農(nóng)民在進行土地流轉(zhuǎn)、征用等方面工作時往往“吃暗虧”。
“以確權(quán)頒證、還權(quán)賦能為核心理念的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，將耕地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用和林地使用權(quán)等用權(quán)屬證的形式確權(quán)到戶，使之成為農(nóng)民明確、法定資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村資源向資本的轉(zhuǎn)變，也這是農(nóng)民進城的基礎(chǔ)性工作。”徐強說，以前農(nóng)村的土地和宅基地（及房屋）無法抵押融資，也無法轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在隨著土地確權(quán)，重慶一些地方正開始試點農(nóng)村土地抵押貸款、農(nóng)房交易等，以期盤活農(nóng)村這兩塊最大的資產(chǎn)。
重慶市農(nóng)委主任夏祖相告訴《經(jīng)濟參考報》記者，目前重慶正在推進建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在“依法、有償、自愿”前提下流轉(zhuǎn)土地。目前重慶全市４０個區(qū)縣中，已有２９個區(qū)縣、８１４個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、５４５２個村建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。規(guī)模經(jīng)營也使政策項目和城市資源進入了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成為可能，改善了農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和效益提高。
完善公共服務(wù)改變農(nóng)民工生存狀態(tài)
一般而言，快速城市化總是伴隨著城市人口大量增加和農(nóng)村人口的顯著減少，但是在中國城市化進程中，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對立，快速的城市化并沒有顯著增加城市人口，戶籍城市人口的增長嚴重滯后于城鎮(zhèn)的發(fā)展速度，造就了棲息于城鄉(xiāng)兩端的數(shù)億農(nóng)民工。大量農(nóng)民工處于“身份被排斥、福利被漠視、地位被歧視”的尷尬地位。
清華大學(xué)國情研究中心研究員崔之元告訴《經(jīng)濟參考報》記者，在城市化進程中，中國很多地區(qū)戶籍改革的初衷仍是為了吸納高端人才，并不是一種普惠制的改革。大多數(shù)農(nóng)民工無法正常享受到城市教育、衛(wèi)生、社保、低保等政府提供的公共服務(wù)；在城鄉(xiāng)間形成大規(guī)模的流動人口，在城市內(nèi)形成大規(guī)模工作不固定和居無定所的漂移（蟻族）人群，城中村、棚戶區(qū)等低成本居住方式也大量出現(xiàn)。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文認為，農(nóng)民進城絕不是簡單的事情，什么時候有能力解決農(nóng)民的就業(yè)、居住和各項社會保障，才能大膽往前走。
在進行戶籍制度改革時，在城市“入口端”，重慶著力在住房保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)保障、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民培訓(xùn)、城鄉(xiāng)教育保障衛(wèi)生服務(wù)保障等方面進行配套改革。
以住房保障為例，作為重慶轉(zhuǎn)戶的重點人群，有條件的農(nóng)民工在進城的同時政府就將其納入住房保障體系。以體量大、解決范圍廣的公租房為例，根據(jù)規(guī)劃，在未來１０年，重慶市將建設(shè)４０００萬平方米的公共租賃房，到２０１２年將有２０００萬平方米公租房建成，這些房源主要針對進城落戶的“新市民”、新畢業(yè)的大學(xué)生等城市“夾心層”。
同時，在確�！靶率忻瘛弊优芙逃矫�，重慶市將新建中小學(xué)校１１５所，農(nóng)村居民登記為城鎮(zhèn)居民后，義務(wù)教育階段孩子將免試劃片就近入學(xué)，不用再像以前的農(nóng)民工子弟一樣到指定的學(xué)校就業(yè)，而能享受與城鎮(zhèn)學(xué)生一樣的待遇。