“最后一公里”，在水利領(lǐng)域一般指的是小型農(nóng)田水利。由于國家對“小農(nóng)水”的投入少、欠賬多，加上農(nóng)民缺乏投入能力和積極性，“最后一公里”的梗阻問題成為了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。
中央一號文件提出未來10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，而土地出讓收益中的10%將被用于農(nóng)田水利建設(shè)。隨著水利投入的成倍增長并流向農(nóng)村，“小農(nóng)水”面臨著另外一個“最后一公里”問題：大量的資金如何能夠有效使用？
對于大中型水利工程的投資和建設(shè)，政府和企業(yè)都具有一定的積極性，投融資機(jī)制也比較成熟。而由于投資主體不明確、設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰、用水制度不完善和管護(hù)編修機(jī)制不健全等問題，“小農(nóng)水”的建設(shè)顯得復(fù)雜許多。
農(nóng)村改革之前，農(nóng)田水利的投入基本是依靠農(nóng)民投工投勞。實(shí)行“大包干”之后，土地、勞動力和資金大量地從農(nóng)村流出。很長一段時間里，“小農(nóng)水”成了被遺忘的角落：政府公共財(cái)政退出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工，企業(yè)更是沒有興趣進(jìn)行投資。農(nóng)民往往只能通過自己購買小型水利設(shè)施和打機(jī)井等方式，來滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用水需求。
近年來，隨著中央推動資源要素向農(nóng)村配置，加大對“三農(nóng)”的投入(包括對農(nóng)田水利的投入)，新的問題產(chǎn)生了。比如，作為替代“兩工制度”的“一事一議”方式遭到質(zhì)疑，有學(xué)者認(rèn)為這種籌資籌勞政策在執(zhí)行過程中，存在交易成本大、達(dá)成協(xié)議難和監(jiān)督成本高等諸多問題。
早在2009年，全國人大調(diào)研組關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告也指出，由于投入渠道分散，運(yùn)行環(huán)節(jié)繁多，造成農(nóng)田水利建設(shè)資金難以形成合力，不利于按照統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，項(xiàng)目監(jiān)督和評估難度加大，行政成本增加，重復(fù)建設(shè)和管理主體缺位的情形并存。
也就是說，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在面對大規(guī)模資金進(jìn)入時，需要有與之相適應(yīng)的農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)和動員體制，從而確保資金的有效使用，并最終確保農(nóng)民受益和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展。
按照中央一號文件的精神，農(nóng)田水利投入將形成以財(cái)政資金作為主導(dǎo)、充分調(diào)動廣大農(nóng)民積極性和社會投入的機(jī)制。在這樣的“新機(jī)制”里，最核心的部分可能不是財(cái)政資金，而是農(nóng)民的主體地位。如果忽視了農(nóng)民對于農(nóng)田水利項(xiàng)目的知情權(quán)和參與權(quán)，不尊重農(nóng)民的意愿，一味“自上而下”地搞水利建設(shè)，只會催生一個又一個“政績工程”。
當(dāng)然，發(fā)揮農(nóng)民的主體性不是一句空洞的口號，而是要明確國家、集體和農(nóng)民的責(zé)任和權(quán)利。比如深化小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革，大力扶持以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主的農(nóng)民用水合作組織，調(diào)動農(nóng)民用水、管水和加強(qiáng)水利設(shè)施維護(hù)的積極性，加強(qiáng)公益性的基層水利管理機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)組織建設(shè)等。