出讓金總額達(dá)2.7萬億元，同比增幅達(dá)70.4%——國土資源部負(fù)責(zé)人7日在全國國土資源工作會(huì)議上披露的數(shù)據(jù)，揭示出2010年國內(nèi)土地市場的一場“盛宴”。對(duì)此，有三個(gè)問題值得探究：土地出讓金緣何能在“最嚴(yán)調(diào)控年”里創(chuàng)下新高?巨額的“賣地”進(jìn)賬如何使用?地方的“土地財(cái)政依賴癥”是否會(huì)進(jìn)一步加劇?
土地出讓收入緣何逆勢(shì)創(chuàng)新高?
中國指數(shù)研究院的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年全國120個(gè)城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。其中三個(gè)城市土地出讓金收入突破1000億元。
“價(jià)量齊漲”是去年地市“成績單”如此“靚麗”的主要原因。增加土地供應(yīng)是去年樓市調(diào)控的重要舉措。數(shù)據(jù)顯示，去年1-11月，全國120個(gè)城市累計(jì)供應(yīng)、成交住宅用地分別為39591萬平方米、30216萬平方米，同比增幅分別達(dá)到43%、40%。在其中的10個(gè)重點(diǎn)城市中，有9個(gè)城市土地成交面積實(shí)現(xiàn)增長。
價(jià)格方面，去年120個(gè)城市住宅用地樓面地價(jià)波動(dòng)頻繁，并在7月以后震蕩上行;至當(dāng)年11月，全國120個(gè)城市住宅用地樓面地價(jià)為2134元/平方米，環(huán)比上漲29%，同比上漲10%。自11月起，隨著優(yōu)質(zhì)地塊入市，杭州、廣州、溫州等城市又重新冒出“地王”。價(jià)格因素對(duì)一些城市土地出讓金的貢獻(xiàn)率十分突出。比如，武漢、南京等城市2010年住宅用地出讓面積同比增幅不到20%，但出讓金的收入增幅卻超過125%，地價(jià)之高可見一斑。
復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰說，與購房者動(dòng)輒因調(diào)控而陷入觀望不同，開發(fā)商更看重市場中長期的發(fā)展態(tài)勢(shì)，只要長期看好，其購地、投資行為不會(huì)因調(diào)控政策波動(dòng)而輕易變化。供地增加、流動(dòng)性寬裕、銷售形勢(shì)良好，諸多因素共同造就了一個(gè)繁榮的土地市場。
巨額土地出讓金去向如何?
與“收”相比，土地出讓金的“支”值得高度關(guān)注。土地出讓金全額納入地方基金預(yù)算管理，是地方政府不折不扣的“錢袋子”。2006年12月下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》規(guī)定，土地出讓收入應(yīng)用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其他支出(包括城鎮(zhèn)廉租住房保障支出等)。2009年12月，財(cái)政部等部門還就進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理再次發(fā)文。
一些地方土地出讓金的使用有“貓膩”。比如，按有關(guān)規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但審計(jì)署去年11月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年至2009年，有22個(gè)城市的提取比例未達(dá)到要求，共計(jì)少提取達(dá)146.23億元。
大幅增長的土地出讓收入如何使用，對(duì)地方政府管理、服務(wù)的理念與能力是一次考驗(yàn)。不少業(yè)內(nèi)人士在接受采訪時(shí)均指出，土地收入不是政府手中的私房錢，它是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要財(cái)源，關(guān)心土地收入的增長是正當(dāng)?shù)?但當(dāng)大多數(shù)群眾的居住問題成為社會(huì)問題之時(shí)，如果過分強(qiáng)調(diào)土地收入而不愿為居民的保障性住房建設(shè)提供資源，則將背離群眾的利益，影響城市的可持續(xù)發(fā)展。業(yè)內(nèi)人士建議，隨著土地出讓金收入的顯著增加，對(duì)其收支情況的監(jiān)管亟待進(jìn)一步加強(qiáng)、完善。
地方的“土地財(cái)政依賴癥”是否會(huì)加劇?
土地出讓收入是地方財(cái)政的重要支柱。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2009年土地出讓收入為14239.7億元，增長43.2%。當(dāng)年的土地出讓收入占地方財(cái)政收入的43.7%。業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，2010年全國土地出讓收入總額或?qū)⑼黄?萬億元，在地方財(cái)政收入中的比重也有可能進(jìn)一步上升。
把今后50年或70年的收益一次性收取、以土地為抵押物獲取城市開發(fā)建設(shè)巨額貸款、通過房地產(chǎn)開發(fā)獲得GDP和大量稅收——地方政府的“土地財(cái)政”，某種程度上可說是中國快速城市化的一大“奧秘”。在一定時(shí)期內(nèi)，“土地財(cái)政”的存在有一定的必然性。不過，一旦形成“過度依賴”，無疑將使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，房地產(chǎn)調(diào)控難度增加。
越來越多的人士認(rèn)識(shí)到，“土地財(cái)政”不可持續(xù)。當(dāng)前，既要增加土地供應(yīng)以填補(bǔ)住房市場的供需缺口，又要防止地市“過火”，合理控制地方的“賣地沖動(dòng)”。這是樓市調(diào)控乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理的一道難題。復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰表示，土地調(diào)控要堅(jiān)持“兩條腿走路”：大力增加保障房用地供應(yīng)、不斷提高其在供地計(jì)劃中的比例，同時(shí)保持一定量的商品房土地供應(yīng)。
業(yè)內(nèi)人士還建議，破解“土地財(cái)政依賴癥”還需進(jìn)行一系列制度改革。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康說，“十二五”期間，中央和地方政府在事權(quán)、稅權(quán)分配上會(huì)更加合理，抬高地價(jià)增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除，地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴將逐步減小。