國家發(fā)改委、環(huán)境保護部等多位參與“十二五”規(guī)劃的專家，日前向《經(jīng)濟參考報》獨家證實，因“十二五”期間節(jié)能減排余地更小，攻堅更難，節(jié)能減排指標將分別低于“十一五”設定值。
發(fā)展優(yōu)先 產(chǎn)能蠢動 指標助力
“‘十二五’減排除了要‘壓縮存量’，還要‘消化增量’，由于經(jīng)濟總量和城市人口基數(shù)的急劇上升，“十二五”污染物新增量的減排任務將更加艱巨�！杯h(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南接受《經(jīng)濟參考報》專訪時表示。
在污染物減排方面，王金南指出，“十一五”期間的二氧化硫、化學需氧量減排指標，以及“十二五”期間新增的氨氮、氮氧化物指標，均為總量控制指標，其“十二五”減排值，將低于“十一五”的降低10%。
而在節(jié)能降耗方面，“‘十二五’的碳減排指標的百分比，比“十一五”的GDP能源強度降低20%的目標，可能要低一些，仍以可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的提高為準則，但具體是10%、15%或者其他目標，仍未確定�！眹野l(fā)改委能源研究所副所長李俊峰向《經(jīng)濟參考報》透露。
李俊峰分析，中央經(jīng)濟工作會議以“保增長，調結構，緩通脹”為目標，“保增長”仍列首位，發(fā)展仍為第一要務，再結合“十一五”期間地方政府在節(jié)能減排落實上遇到的重重困難，因而“十二五”規(guī)劃不可能“為了節(jié)能減排而節(jié)能減排”。
在“排放大戶”的工業(yè)方面，12月25日，工信部原部長李毅中在全國工業(yè)和信息化會議上指出，單位工業(yè)增加值能耗和二氧化碳排放量各降低4%，單位工業(yè)增加值用水量下降5%，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高2.2個百分點。這是工信部第一次發(fā)布“十二五”工業(yè)減排指標。
地方指標分配不再“一刀切”
“‘十一五’期間，對于其中一些環(huán)境容量大、本來很少‘兩高’產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，如西藏等地，‘十一五’期間在減排指標上另設數(shù)值，‘十二五’也不排除這種情況�！币晃粐野l(fā)改委專家透露。但該專家坦承，該政策不可能清晰化，否則極易導致各地跟風，向中央討價還價，進一步加大節(jié)能減排難度。
“海南省經(jīng)濟總量低，當時節(jié)能的目標只分配了12%；有些西部地區(qū)分配了15%；有些資源性的大省潛力比較大，我們確定為20%，最大的達到22%。總的來說，‘十一五’指標分配還是有些問題�！�9月29日，國家發(fā)改委副主任解振華在應對氣候變化的天津會議新聞發(fā)布會上承諾，“十二五”期間，將根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術上的能力，進一步完善能源強度指標。
而在減排指標方面，根據(jù)慣例，全國主要污染物排放總量控制的“十二五”規(guī)劃，需要國務院批準后實施，權威人士稱，“或將于2011年上半年頒布”。各省區(qū)則需要等國家下達減排指標后，再行制定地方的減排規(guī)劃或實施方案。
多位能源、環(huán)保領域的部委專家進一步呼吁，對于西部地區(qū)的污染減排，國家可以預留部分排放指標重點支持國家大型開發(fā)建設項目；對于那些水環(huán)境容量較大的地區(qū)，在分配排放指標時適當給予照顧；對于東部地區(qū)大部分是集中開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，必須限制污染物排放量，大幅度地削減污染排放和改善環(huán)境質量，真正用污染減排來優(yōu)化經(jīng)濟增長。
“對于西部一些地區(qū)環(huán)境容量相對較大，如西藏、青海、內蒙古等，單位面積的已有的污染負荷量相對較�。煌瑯拥呐欧帕�，西部地區(qū)比東部地區(qū)有更強的承受能力，因此在減排指標制定上會相對寬松�！崩羁》褰忉尩馈�
地方不允許“特區(qū)”“豁免權”
國家發(fā)改委副主任杜鷹12月13日表示，“十二五”將堅持把實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)勢位置，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，研究制定符合中部地區(qū)特點的新的政策措施，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。在“十二五”的區(qū)域發(fā)展版圖上，中西部地區(qū)、老工業(yè)區(qū)顯然更希望節(jié)能減排為發(fā)展“保駕護航”，而非捆縛發(fā)展的手腳。
“‘十二五’期間，節(jié)能減排仍將是基本國策，不存在減排指標空白的‘特區(qū)’，不存在不授予減排指標的‘豁免權’。”
國家發(fā)改委能源研究所副所長李俊峰向《經(jīng)濟參考報》表示。但他同時稱，對于一些特別困難的地區(qū)或企業(yè)，在落實同等強度的減排指標時，給予財政、稅收等支持；或者在最終政績考核時適當考慮當?shù)厍闆r。
沒了“特區(qū)”和“豁免權”，地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的苗頭更不樂觀。一位要求匿名的環(huán)保部司局級巡視員向《經(jīng)濟參考報》透露，盡管環(huán)保部力推“工程性減排”向“結構性減排”減排轉變，但據(jù)其初步了解，海西、北部灣、環(huán)渤海、成渝、晉陜蒙等五大經(jīng)濟區(qū)的“十二五”初步規(guī)劃中，主導產(chǎn)業(yè)鋼鐵、石化、采掘、裝備制造仍占GDP很大比重，“上述地區(qū)尚未逾越基礎原材料，能源重化工階段”。
如果說上述地區(qū)為了給節(jié)能減排“撥備計提”，尚有厚實的經(jīng)濟底子，或者巨大的發(fā)展空間，那么中西部的“老少邊窮”地區(qū)在節(jié)能減排問題上，財稅、金融等發(fā)揮余地將更拮據(jù)。
一位不愿具名的部委能源專家透露，“十一五”期間，中央希望全國碳減排指標達到10%，分解到地方的平均減排值就要大于10%，以防“地方掉隊”拖累整體進度。該專家擔憂，“十二五”期間，中央政府面臨國際壓力、地方政府面臨中央壓力，節(jié)能減排指標或再次層層加碼，“比如到了省一級，減排值變成15%，到了市縣就變成16%、17%，甚至20%”。
對此，王金南建議，應改污染物減排指標的層層分解，為在特定行業(yè)和區(qū)域實施排放總量控制，最好“十二五”初期就制定出每一年的年度減排指標分配方案，特別是要將其分配到重點排放源上，從而利用排放交易市場機制促進企業(yè)積極減排，降低污染減排的社會總成本。
基數(shù)年與“游說”“尋租”
當商界、學界和環(huán)保界圍繞“十二五”節(jié)能減排百分比議聲鼎沸時，某國家部委的節(jié)能減排基數(shù)年確定，居然一度出現(xiàn)“羅生門”。
根據(jù)該部委公開的會議發(fā)言實錄，一位正部級官員曾表示，“十二五”節(jié)能減排的指標以2005年為基數(shù)。但隨后多家中央媒體的通稿，則改口為“以2010年為基數(shù)”。減排額度之于基數(shù)年，猶如列車之于鐵軌，或列車之于另一輛列車。
事實上，在節(jié)能問題上，對單位GDP能耗折算成標準煤的消耗噸數(shù)，控制的是增量，而非總量；在減排問題上，二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物指標，則實行總量控制。因而，前者以2005年為基數(shù)年的實施力度需更大，后者則以2010年為基數(shù)年的實施力度需更大。
我國“十一五”才開始真正意義上的污染減排，當時的環(huán)�？偩痔岢觥暗鶖�(shù)、算清增量、核定減量”的原則，節(jié)能減排的參照物——基數(shù)年一直模糊不清，直到環(huán)保部開展全國污染源普查，才較準確地核算出了2007年的主要污染物排放量。
“污染減排必將是一場環(huán)保持久戰(zhàn)，至少要持續(xù)到‘十四五’甚至2030年，因此要維持一個相對不變的排放基數(shù)水平年，否則會出現(xiàn)‘鞭打快�！牟还浆F(xiàn)象，并造成地方在制定每一個五年減排方案時，與上一級政府都圍繞排放基數(shù)進行‘游說’或‘尋租’”。王金南建議，以2007年為起點，折算出2015年相對于2010年的減排目標。